II SA/Łd 963/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dominika Człapińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi S. M. o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 grudnia 2014 roku w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 172/14 1. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w kwocie 1500 (jeden tysiąc pięćset) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz S. M. sumę pieniężną w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz S. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS W dniu 7 grudnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła, złożona za pośrednictwem organu, skarga S. M. na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn.akt II SAB/Łd 172/14. Skarżący wniósł o: - wymierzenie organowi grzywny; - przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości nie niższej niż 5000zł; - zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego. Skarżący uzasadnił, iż wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia w terminie 30 dni od uprawomocnienia się orzeczenia sprawy wszczętej w dniu 27 marca 2007 r. stwierdzając jednocześnie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponieważ organ nie wykonał zobowiązania nałożonego przez sąd we wskazanym terminie, z inicjatywy skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn.akt II SA/Łd 890/15 orzekł o wymierzeniu organowi grzywny za niewykonanie wyroku w wysokości 4000zł i przyznał stronie sumę pieniężną w wysokości 500zł. Skarżący po ustaleniu, iż organ nadzoru budowlanego nadal nie wykonał zobowiązania wynikającego z wyroku, pismem z dnia 2 listopada 2016 r. ponownie wezwał organ do jego wykonania. Strona podkreśliła, wskazując na wyrok z dnia 27 stycznia 2016 r., iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokonywał już oceny w przedmiocie niewykonania wyroku za okres do dnia 27 stycznia 2016 r., niniejsza skarga obejmuje okres po tej dacie, który jest kolejnym 10-krotnym przekroczeniem terminu zakreślonego przez sąd w wyroku. Strona podkreśliła, iż łącznie od zobowiązania adresowanego do organu wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r. upłynęło 26 miesięcy, taki stan rzeczy jest niedopuszczalnym pogwałceniem wszelkich norm prawnych w praworządnym państwie. Zdaniem strony takie destrukcyjne działanie organu jest tym bardziej znaczące w skutkach, że jest wywoływane zachowaniem organu administracji państwa, który bojkotuje zasady prawne w tym państwie. Skarżący wyjaśnił, iż wnosząc o przyznanie sumy pieniężnej w kwocie nie niższej niż 5000zł miał na uwadze prawie roczny okres zwłoki w wykonaniu przez organ zobowiązania nałożonego przez sąd, przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek reakcji organu. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ przypomniał stan faktyczny począwszy od wszczęcia postępowania w przedmiocie przebudowy budynku handlowego przy ul. A 4a w B.. Odpowiadając na obecnie wniesioną skargę organ wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] nakazał Z. i P. Z. zamurowanie samowolnego wejścia do budynku od strony działki nr 340/43 i wykonania wejścia od strony działki nr 340/12 w terminie do dnia 31 stycznia 2017 r. Jak wynika z nadesłanej przez organ kserokopii zwrotnego potwierdzenia odbioru, decyzję z dnia [...] skarżący odebrał osobiście w dniu 28 listopada 2016 r. Z kolei w piśmie procesowym z dnia 10 marca 2017 r. organ poinformował, iż skarżący, jak również Państwo Z., złożyli odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. –dalej w skrócie jako p.p.s.a.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny (§ 1). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2). Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (§ 3). Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (§ 6). Uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 7). Z powołanego przepisu wynikają dwie przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę (wydanym na podstawie art. 149 p.p.s.a.) i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. Istotne przy tym, iż po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie, akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi (art. 286 § 1 i 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie obie wskazane wyżej przesłanki zostały spełnione. Niewątpliwie, jak wynika to z materiału dowodowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r., wydanym na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do wydania aktu w sprawie wszczętej w dniu 27 marca 2007 r. w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Jak wynika z akt administracyjnych, odpis prawomocnego orzeczenia z dnia 16 grudnia 2014 r. wraz z aktami administracyjnymi został doręczony organowi w dniu 9 marca 2015 r. Czyniąc zadość zobowiązaniu opisanemu w przywoływanym wyroku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. powinien był wydać akt w sprawie wszczętej w dniu 27 marca 2007 r. w terminie 30 dni od dnia 9 marca 2015 r. Nie budzi wątpliwości sądu, iż z opisanego zobowiązania organ stopnia powiatowego nie wywiązał się w powyższym terminie. Ustalenia powyższe w pełni uzasadniają orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w trybie art. 154 p.p.s.a. Grzywna ma charakter represyjny, a jej celem jest zdyscyplinowanie organów administracji do wykonania w sposób zgodny z prawem wyroków sądów administracyjnych. Ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu sądu, a jedynie jej górną granicę określa art. 154 § 6 p.p.s.a. Odnotować również trzeba, iż tutejszy sąd wyrokiem z dnia 27 stycznia 2016r., sygn.akt II SA/Łd 890/15, po rozpoznaniu skargi S. M. w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie wyroku z dnia 16 grudnia 2014 r., orzekł o wymierzeniu organowi grzywny za niewykonanie wyroku w wysokości 4000zł, stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznał stronie sumę pieniężną w wysokości 500zł i rozstrzygnął o kosztach postępowania. Wspomniany wyrok z dnia 27 stycznia 2016 r. uprawomocnił się w dniu 22 marca 2016r., akta administracyjne zwrócono do organu w dniu 31 marca 2016 r. W przywołanym wyroku sąd badał bezczynność organu w okresie po dniu 9 marca 2015 r. do dnia orzekania w sprawie, zatem w sprawie niniejszej zainteresowanie składu orzekającego ogranicza się do okresu bezczynności organu następującego po dniu 27 stycznia 2016r. Nie można pominąć, o czym wspomniał organ w odpowiedzi na skargę strony złożoną w dniu 4 listopada 2016 r., iż w dniu 22 listopada 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, decyzję nakazującą Z. i P. Z. – właścicielom budynku pawilonu handlowo-usługowego zlokalizowanego przy ul. A 4a w B., przywrócenie do stanu poprzedniego budynku pawilonu, w terminie do dnia 31 stycznia 2017 r. Tym samym niewątpliwie nastąpiło wykonanie wyroku z dnia 16 grudnia 2014 r. Niemniej stosownie do uregulowania art. 154 § 3 p.p.s.a. wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. W świetle przestawionych okoliczności, nie budzi wątpliwości, że sytuacja jaką spowodowało wielomiesięczne niedziałanie organu w sprawie przed jej zakończeniem, podważa zaufanie obywateli do organów państwa i nie może zostać zaakceptowana w demokratycznym państwie prawnym, ponieważ organy państwowe są obowiązane do działania na podstawie przepisów obowiązującego prawa i respektowania wyroków sądowych. Z tych wszystkich względów, sąd w pkt 1 wyroku, stosownie do art. 154 § 1 p.p.s.a. wymierzył organowi grzywnę w kwocie 1500zł. Uwzględniając wskazane wyżej okoliczności sąd uznał, że grzywna w kwocie określonej w wyroku będzie adekwatna do stopnia, w jakim organ naruszył termin załatwienia sprawy, ale i to, że w konsekwencji sprawa znalazła swój finał przed organem. Zwrócić uwagę należy, że prawomocny wyrok zobowiązywał organ do wydania aktu w określonym terminie, nie zaś terminie dowolnie wybranym przez organ. Niemniej jednak nie mogło ujść uwadze sądu, iż wprawdzie po upływie zakreślonego terminu, w trakcie którego na organ została już nałożona grzywna za niewykonanie wyroku, to jednak w efekcie w dniu [...] organ wydał decyzję w sprawie czyniąc zadość zobowiązaniu do wydania aktu w sprawie wszczętej w dniu 27 marca 2007 r. Zgodnie z treścią art. 154 § 2 in fine p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach przedmiotowej sprawy sąd stwierdził, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn.akt II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn.akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn.akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r., sygn.akt II SAB/Sz 34/13 i inne). W świetle powyższego, nie budzi wątpliwości sądu, iż bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W analizowanym okresie, jak wynika z lektury akt administracyjnych, a nadto przede wszystkim mimo zobowiązania do załatwienia wniosku skarżącego w określonym terminie prawomocnym wyrokiem, organ nie podejmował żadnych czynności. Po otrzymaniu w dniu 9 marca 2015 r. prawomocnego wyroku z dnia 16 grudnia 2014 r., organ nie wydał w zakreślonym terminie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie, co więcej nie wydał takowego również po doręczeniu w dniu 31 marca 2016 r. prawomocnego wyroku z dnia 27 stycznia 2016 r. nakładającego grzywnę za niewykonanie wyroku. Przywołane fakty, a głównie ustalenie, iż w badanym okresie (tj. do dnia wydania decyzji z dnia [...]) organ stopnia powiatowego nie podejmował żadnych czynności, a w szczególności czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, przesądza o tym, że organ pozostawał w bezczynności, która osiągnęła poziom kwalifikowanego, rażącego naruszenia prawa, o czym sąd orzekł w pkt 2 stosownie do art. 154 § 2 p.p.s.a. Sąd uwzględnił wniosek skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej stosownie do art. 154 § 7 p.p.s.a., czemu dał wyraz w pkt 3 wyroku. Z treści przepisu art. 154 § 7 p.p.s.a. wynika, iż przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Wskazany przepis stanowi, iż sąd "może przyznać" sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 . Wobec tego działając w ramach takiego uprawnienia i uwzględniając zaistniały w sprawie stan faktyczny, a w nim przede wszystkim długoterminową bierną postawę organu świadczącą o rażącym naruszeniu prawa, sąd przyznał na rzecz skarżącego kwotę określoną w wyroku, jako sumę pieniężną, o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego należnych skarżącemu od organu sąd rozstrzygnął w pkt 4 wyroku, biorąc pod uwagę brzmienie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. JK