II SA/Łd 968/08

Dnia 7 kwietnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia WSA: Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska Protokolant Referent – stażysta Szymon Kwiatkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2009 roku przy udziale --- sprawy ze skarg Związku A w Ł. i A. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...] znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w Ł. na rzecz A. P. kwotę 1317 (jeden tysiąc trzysta siedemnaście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w Ł. na rzecz Związku A w Ł. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]), po rozpatrzeniu zażalenia A. P. i A. Zarządu Okręgowego w Ł., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Postanowieniem z dnia [...] roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nałożył na A. Związek Okręgowy w Ł., A. T., Ż. T. i A. P. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 8.000 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązków określonych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...] (znak: [...]) z dnia [...] roku, obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w kwocie 68 zł. Mocą tego samego postanowienia organ wezwał zobowiązane osoby do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia i wpłacenia nałożonej grzywny, w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 3, 15, 20, 32, 64a § 1, 121, i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2005 roku, Nr 229, poz. 1954 ze zm.). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż decyzją z dnia 27 czerwca 2007 roku organ nakazał A. Zarządowi Okręgowemu w Ł., A. T., Ż. T. oraz A. P., wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego prawej oficyny zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. Z. [...] w Ł. oraz zarządził wykonanie doraźnych zabezpieczeń zagrożonych elementów konstrukcji budynku poprzez podstemplowanie, odłączenie wyłączonego z użytkowania budynku od sieci infrastruktury technicznej, zabezpieczenie wyłączonego z użytkowania budynku przed dostępem osób postronnych, oraz umieszczenie zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz o zakazie wstępu do budynku. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Z racji tego, że zobowiązani nie wykonali tych obowiązków, organ skierował do stron upomnienia i, wobec stwierdzenia, że obowiązki nie zostały wykonane, wszczął postępowanie egzekucyjne. Jak wskazał organ, grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym, której celem jest przede wszystkim doprowadzenie do wykonania obowiązku pośrednio, poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny, która ma skłonić go do wykonania określonego obowiązku. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa (art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W tej sytuacji, organ egzekucyjny uznał, że grzywna w kwocie 8.000 zł winna skutecznie przymusić zobowiązanych do wykonania obowiązku. Ustalając taką kwotę organ egzekucyjny wziął pod uwagę górną granicę wysokości grzywny nakładanej na zobowiązane podmioty (art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), charakter czynności, do których wykonania zobowiązane są strony oraz zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego, jakie niesie za sobą dalsze niewykonanie obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia w kwocie 8.000 zł, uwzględniając okoliczność faktyczne sprawy, realizuje zasadę wyrażoną w art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, iż organ egzekucyjny ma obowiązek stosować środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. W sprawie stroną zobowiązaną są cztery podmioty i za zobowiązanie w postaci grzywny w celu przymuszenia odpowiadają proporcjonalnie do wielkości swoich udziałów w nieruchomości, zatem kwota 8.000 zł, nie powinna być dla nich uciążliwa. W konkluzji uzasadnienia organ wskazał, że w przypadku wykonania przez strony obowiązku określonego w tytule wykonawczym, zgodnie z treścią art. 125 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast po wykonaniu obowiązku, grzywna uiszczona lub ściągnięta może być, w uzasadnionych przypadkach, zwrócona w całości lub w części, zgodnie z art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W zażaleniu na powyższe postanowienie A. Zarząd Okręgowy w Ł. i A. P. wnieśli o jego uchylenie i umorzenie postępowania. W motywach zażalenia strony wskazały, iż decyzja organu nadzoru budowlanego z dnia [...] roku jest w znacznej części wykonana, a realizacja punktu drugiego została w praktyce wstrzymana po uzgodnieniu z organem. W celu realizacji obowiązków nałożonych decyzją strony dokonały doraźnego zabezpieczenia obiektu. Odłączenie budynku od sieci infrastruktury technicznej może się odbyć dopiero po wyeksmitowaniu ludzi, co jeszcze nie nastąpiło. Zobowiązani podjęli działania w celu wyeksmitowania mieszkańców, bowiem zaproponowali im inne lokalne, tym niemniej mieszkańcy oczekują na lokale gminne, które ma zaoferować Urząd Miasta. Natomiast w celu wyeliminowania dostępu osób trzecich do kamienicy, zobowiązani zainstalowali bramę wjazdową z furtką z zamknięciem elektromagnetycznym. Reasumując strona wskazała, że w zaistniałym stanie faktycznym wykonali w całości nałożone obowiązki, które byli w stanie zrealizować. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] roku utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że postępowanie egzekucyjne zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami. W ocenie organu kwota grzywny zastosowana przez organ w sprawie spełnia wymagania określone w art. 121 § 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustosunkowując się do zarzutów zażalenia organ napisał, iż trudności związane z zapewnieniem lokali socjalnych nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie. W skardze na powyższe postanowienie A. Zarząd Okręgowy w Ł. i A. P. wnieśli o uchylenie kwestionowanego postanowienia w całości, wstrzymanie wykonania postanowienia organu I instancji, jak i wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji o zobowiązaniu do wyłączenia z użytku budynku i wykonania zabezpieczeń. W motywach skargi strona wskazała, że wykonała wszystkie elementy nałożonego decyzją obowiązku, które była w stanie zrealizować. Organ orzekając w sprawie pominął fakt, że dwiema współwłaścicielkami kamienicy są dwie studentki – Ż. T. i A. T., które to dostały aktem darowizny udziały ojca w kamienicy na zaspokojenie własnych potrzeb mieszkaniowych. Pozostałymi współwłaścicielami jest organizacja społeczna działająca "non profit" i osoba fizyczna. Nieruchomość nie przynosi dochodów, a stan księgowy na dzień 31 października 2008 roku wykazuje 6.800 zł straty. Lokatorzy zalegają z zapłatą czynszu na kwotę ponad 80.000 zł. W konkluzji strona podniosła, że organ nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu ustalenia stanu majątkowego zobowiązanych, co było niezbędne do wymierzania grzywny. Jak wskazali skarżący nie są w stanie ponieść tak wysokiej kary, tym bardziej, że jest to kara niezawiniona przez nich. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje, zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 42 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, co do zasady, pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy, bądź pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W razie niemożności doręczenia pisma w powyższy sposób, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi, a o doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania (art. 43 Kodeksu postępowania administracyjnego). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, bądź pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (art. 44 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w art. 44 § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego). Wynikające z art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego, domniemanie doręczenia pisma nie dotyczy pisma z błędnym adresem odbiorcy. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, iż znajduje on zastosowanie w razie niemożności doręczenia pisma w sposób bezpośredni lub zastępczy, wskazany w art. 42 i 43 (art. 44 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Aby można było mówić o niemożności doręczenia pisma w sposób bezpośredni, w sytuacji kiedy pismo kierowane było na adres zamieszkania strony, koniecznym jest posługiwanie się przez organ prawidłowym adresem. Dopiero wówczas, w przypadku prawidłowego określenia adresu odbiorcy, można mówić o niemożności doręczenia pisma pod wskazanym adresem, a w konsekwencji otwiera się droga do zastosowania rozwiązania przyjętego w art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego. W sytuacji błędnego wskazania adresu odbiorcy brak jest podstaw uzasadniających przyjęcie, iż powstał procesowy skutek prawny doręczenia w terminie określonym w art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego. Pogląd powyższy potwierdza orzecznictwo (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2006 roku, IV SA/Wa 2355/05, Lex Nr 223323; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2004 roku, I SA 2341/02, ONSAiWSA 2006/2/41; postanowienie SN z dnia 6 kwietnia 2000 roku, III RN 141/99, OSNP 2001/1/6 i inne). W stanie faktycznym sprawy, zdaniem składu orzekającego, doręczenia pism dla uczestniczki postępowania, a jednocześnie jednej ze zobowiązanych stron w sprawie – A. T. było dokonywane z naruszeniem wymienionych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika bowiem, że organ I instancji z dniem 23 czerwca 2008 roku (data wpłynięcia do organu pisma Poczty Polskiej Centrum Usług Pocztowych w Ł. z dnia 19 czerwca 2008 roku) powziął wiadomość o tym, że adres zamieszkania A. T. jest nieaktualny. Z treści tego pisma wynika, że do Urzędu Pocztowego Ł. – 78 w dniu 17 czerwca 2008 roku została przyniesiona w stanie zamkniętym przesyłka pocztowa skierowana na nazwisko A. T. (Ł., ul. B. [...] m. [...]) z informacją, że adresat nie zamieszkuje pod tym adresem. Mimo powzięcia wiadomości, iż adres uczestniczki postępowania, a jednocześnie jednej ze zobowiązanych osób, jest nieaktualny, organ nie poczynił żadnych kroków w celu ustalenia adresu zamieszkania tej osoby. A co więcej, organ nadal wszystkie kolejne pisma doręczał uczestniczce postępowania na adres, której był nieaktualny. Zwrócić należy uwagę, iż wśród dokumentów dołączonych do akt administracyjnych jest kserokopia umowy o zarządzanie nieruchomością zawarta w dniu 10 maja 2005 roku, której to stronami są współwłaściciele nieruchomości, czyli m. in. Zarząd Okręgowy w Ł. A., A. T., Ż. T. i A. P. Z treści tych informacji wnioskować można, że pozostali współwłaściciele nieruchomości, a na pewno osoba wyznaczona do zarządu nieruchomością, winny znać aktualny adres zamieszkania, bądź pozostawać w kontakcie z pozostałymi współwłaścicielami. W tej sytuacji ustalenie adresu zamieszkania jednej z uczestniczek postępowania nie przekraczało możliwości, ani kompetencji organu w postępowaniu egzekucyjnym. Organ w tym celu mógł zwrócić się do któregoś ze współwłaścicieli z wnioskiem o udzielenie takiej informacji. W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji były zatem wysłane dla uczestniczki postępowania na nieprawidłowy adres. W związku z tym nie można przyjąć, że zaistniała niemożność doręczenia przesyłki pod adresem zamieszkania, a co za tym idzie, iż w konsekwencji nastąpił procesowy skutek prawny doręczenia. Organy obu instancji naruszyły tym samym przepis art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Analizując przedmiotową sprawę Sąd stwierdził również naruszenie art. 124 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z tym przepisem, postanowienie powinno zawierać m. in. rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie zawarte w orzeczeniu organu administracji jest jednym z elementów najistotniejszych każdego orzeczenia. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Pogląd powyższy znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok z dnia 22 stycznia 2009 roku, II OSK 1923/07, Lex Nr 478303; z dnia 26 września 2007 roku, II OSK 1253/06, Lex Nr 383777; z dnia 30 sierpnia 2006 roku, II OSK 701/05, Lex Nr 275443 i inne). W stanie faktycznym sprawy, organ I instancji nałożył grzywnę w celu przymuszenia na cztery podmioty zobowiązane do wykonania obowiązku. Tym niemniej organ nie określił, czy te osoby są zobowiązane zapłacić grzywnę solidarnie, czy też w częściach i w jakich częściach. Informacja taka powinna wynikać z sentencji postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia organ jedynie wskazał, że stroną zobowiązaną w sprawie są cztery podmioty i za zobowiązanie w postaci grzywny odpowiadają oni proporcjonalnie do wielkości swoich udziałów w nieruchomości, w związku z tym kwota 8.000 zł, winna być nieuciążliwa dla zobowiązanych. Tym niemniej, nadal organ nie określił kwotowo sum, które zobowiązane są wpłacić poszczególne strony. Takie określenie wysokości nałożonej grzywny stanowi naruszenie art. 124 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wśród zarzutów podnoszonych w toku postępowania egzekucyjnego, jak i w treści skargi, strona podnosiła, iż nie ma fizycznej możliwości realizacji obowiązku wyłączenia obiektu budowlanego z użytku, bowiem zamieszkują w nim lokatorzy, którzy oczekują na przydział lokali gminnych. Tymczasem Urząd Miasta zwleka z przydziałem takich lokali. Ustosunkowując się do tej kwestii Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku z dnia 19 lipca 2007 roku, sygn. akt: II OSK 1083/06 (Lex Nr 360191), iż o ile obowiązek wyłączenia budynku z użytkowania obciąża właściciela, o tyle zobowiązanym do zapewnienia lokali zamiennych jest inny podmiot – gmina. Wszelkie opóźnienia wykonania nakazu opróżnienia lokalu będą obciążały podmiot zobowiązany do dostarczenia lokali. Do momentu, gdy lokale takie nie zostaną dostarczone obowiązek nie jest więc możliwy do wykonania. Bezsprzecznie, w niniejszym postępowaniu przedmiotem skargi jest postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, jednakże w takim postępowaniu organ również zobowiązany jest rozważać kwestię wykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Stwierdziwszy brak wykonalności takiego obowiązku organ prowadzący postępowanie egzekucyjne powinien wydać odpowiednie rozstrzygnięcie. Konkludując, z uwagi na stwierdzone uchybienia Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku na mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz A. P. Sąd orzekł w oparciu o treść art. 200 i 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzoną kwotę 1.317 zł składa się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie adwokata (1.200 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Natomiast o zwrocie kosztów postępowania sądowego dla A. Zarządu Okręgowego w Ł., Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. K.O.