II SA/Łd 974/15

Dnia 12 stycznia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2016 roku sprawy ze skargi S. M. o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 kwietnia 2015 roku w sprawie II SAB/Łd 41/15 w przedmiocie legalności i prawidłowości wybudowania i użytkowania sieci energetycznej 1. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. sumę pieniężną w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS S. M. zaskarżył do sądu administracyjnego niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 kwietnia 2015r., sygn. akt II SAB/Łd 41/15, którym zobowiązano ww. organ do załatwienia w terminie 30 dni od uprawomocnienia się orzeczenia wniosku skarżącego z dnia 24 lipca 2014r., stwierdzając jednocześnie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponieważ termin wykonania wyroku upłynął bezskutecznie, skarżący wezwał organ do jego wykonania, doręczając mu wezwanie w dniu 24 sierpnia 2015r. Przed złożeniem skargi, skarżący dokonał wglądu w akta sprawy, celem ustalenia, czy organ podjął w sprawie jakiekolwiek czynności. Wobec stwierdzenia, że organ w niniejszej sprawie żadnej czynności nie podejmował, a termin wykonania wyroku upłynął, skarżący uznał, że zachodzi potrzeba skierowania niniejszej skargi o wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie wyroku Sądu, ponieważ poprzednia, wymierzona organowi wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2015r. nie przyniosła żadnego skutku. Na tej podstawie skarżący wniósł o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 kwietnia 2015r., sygn. akt II SAB/Łd 41/15., jednocześnie wskazując, aby wymierzona grzywna oraz wnioskowana przezeń suma pieniężna, uwzględniały nie tylko stwierdzoną wyrokiem okoliczność rocznego już pozostawania organu nadzoru budowlanego w bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, ale również okoliczności całkowitego lekceważenia sobie przez organ obowiązków przewidzianych prawem, jak choćby obowiązek wykonywania wyroków sądowych (w tej sprawie nie została przez organ podjęta żadna czynność, zmierzająca do wykonania wyroku). Takie zachowanie organu powoduje zaś dla skarżącego uszczerbek moralny, w postaci całkowitej utraty zaufania, że organ nadzoru budowlanego w Polsce jest powołany dla załatwiania jego sprawy, przez co jest on pozbawiony całkowicie prawa do załatwienia jakiejkolwiek sprawy w tym organie od wielu lat. Skarżący podniósł nadto, że czuje się wykluczony ze społeczeństwa, poprzez traktowanie przez organ jego spraw z całkowitą ignorancją. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wyjaśnił, że w dniu 24 lipca 2014r., wpłynął do organu wniosek S. M. o wszczęcie postępowania w przedmiocie legalności i prawidłowości wybudowania i użytkowania linii energetycznej posadowionej na dz. nr ewid. 340/63; 643 obręb [...] B. przy ul. A. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego pozyskano z urzędu mapy zasadnicze dotyczące przedmiotu postępowania. Na podstawie art. 37 § 2 i art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia S. M. na przewlekłość ww. postępowania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...], nr [...], wyznaczył PINB w B. dodatkowy termin załatwienia przedmiotowej sprawy do dnia 31 grudnia 2014r. Pismem z dnia 7 listopada 2014r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zawiadomił strony o wszczęciu, na wniosek skarżącego, postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności, prawidłowości budowy i użytkowania linii energetycznej na ww. nieruchomościach. W dniu 4 grudnia 2014r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził oględziny na ww. nieruchomości, celem zebrania niezbędnego materiału dowodowego w sprawie. Podczas oględzin pełnomocnik gestora sieci zakładu odebrał wezwanie do złożenia stosownych wyjaśnień w przedmiocie legalności i prawidłowości budowy przedmiotu postępowania. W odpowiedzi na ww. wezwanie w dniu 12 grudnia 2014r., gestor sieci dostarczył dokumentację techniczną dotycząca zasilania pawilonów na B w B.- obszar obejmujący przedmiot postępowania. W toku postępowania WSA w Łodzi po rozpatrzeniu skargi S. M. na bezczynność zobowiązał tut. organ do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od uprawomocnienia się przedmiotowego wyroku. W dniu 3 września 2015r., do tut. inspektoratu wpłynęła skarga S. M. na niewykonanie ww. wyroku w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się do złożonej skargi organ stwierdził, że jest ona zasadna. Zdaniem organu, podkreślenia jednak wymaga fakt, iż zaniedbanie w zakresie terminowości prowadzonego postępowania jest niezależne od organu. Brak odpowiedniej kadry pracowniczej, liczne rozbudowane postępowania administracyjne oraz konieczność podjęcia natychmiastowych działań w przypadku wystąpienia zagrożenia zdrowia i życia mieszkańców naszego powiatu powoduje niezależne od nas zaniedbania w terminowym załatwianiu spraw. Powołując się na obowiązujący system prawny organ podkreślił, iż każdy obywatel ma prawo skorzystać z przysługujących mu uprawnień składania skarg i petycji, w związku z czym organ zmuszony jest rozpatrzyć każdy wniosek, który powoduje, przy nieodpowiedniej kadrze pracowniczej nawarstwianie się spraw. Jednakże na chwilę obecną organ prowadzi ok. 800 postępowań z zakresu samowoli budowlanych do tego dochodzą sprawy z zakresu utrzymania obiektów budowlanych, informacji publicznej i bieżącej korespondencji. Nie ma możliwości szybkiej poprawy pracy jednostki bez wsparcia organów zwierzchnich, poprzez zwiększenie środków przekazywanych dla Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie, umożliwiających zatrudnienie dodatkowych pracowników. Problem ten szeroko został poruszony w opracowaniu Najwyższej Izby Kontroli, dotyczącej oceny działalności organów nadzoru budowlanego w zakresie prawidłowości realizacji powierzonych zadań. Stosowne opracowanie z 2012r. jednoznacznie wskazuje, iż struktura organizacyjna organów nadzoru nie zapewnia pełnej realizacji zadań określonych przepisami ustawy Prawo budowlane po nowelizacji z 2003r. Nadmieniono także, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podejmuje wszelkie możliwe środki umożliwiające usprawnienie pracy jednostki, niestety są one niewystarczające. W związku z powyższym organ wniósł o odrzucenie skargi. Na rozprawie w dniu 12 stycznia 2016r. skarżący oświadczył, że po zwrocie akt wraz z prawomocnym wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2015r. organ nie podjął w sprawie żadnej czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." – w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 p.p.s.a). Zasadniczą przesłanką do zastosowania art. 154 § 1 p.p.s.a. i wymierzenia organowi grzywny jest ustalenie, że organ administracji nie wykonał wyroku sądu. Podkreślić zatem należy, że zgodnie z art. 286 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Natomiast § 2 wymienionego artykułu stanowi, że termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Warunkiem formalnym wniesienia skargi w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. jest ponadto uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, co wprost wynika z treści cytowanego przepisu. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący dopełnił tej czynności kierując do organu w dniu 24 sierpnia 2015 roku stosowne wezwanie. Następnie w dniu 3 września 2015r. S. M. złożył za pośrednictwem organu administracji skargę do sądu w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a., żądając wymierzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 kwietnia 2015 roku w sprawie II SAB/Łd 41/15. Wspomnianym wyrokiem sąd zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do wydania aktu w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia 24 lipca 2014 roku w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się ww. wyroku. Odpis prawomocnego wyroku z dnia 23 kwietnia 2015r. wraz z aktami administracyjnymi został doręczony organowi w dniu 20 lipca 2015r. Zatem od tej chwili Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zobowiązany był załatwić sprawę toczącą się z wniosku S. M. w terminie 30 dni. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, organ nie podjął żadnych działań w celu wykonania wskazanego wyroku, a określony wyrokiem sądu termin ekspirował bezskutecznie. Skoro zatem organ, w wyznaczonym wyrokiem sądu terminie, sprawy nie załatwił, to wniosek o wymierzenie grzywny w trybie art. 154 p.p.s.a. zasługuje na uwzględnienie. Niewykonanie prawomocnego wyroku w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane, bowiem taka sytuacja prowadzi do podważenia zaufania obywateli do organów państwa. Świadczy również o braku poszanowania prawa przez te organy, które same są zobowiązane do jego stosowania. W szczególności usprawiedliwieniem braku respektowania prawomocnego wyroku nie mogą być argumenty podniesione przez organ w odpowiedzi na skargę, a mianowicie trudności kadrowe organu, konieczność zgromadzenia materiału dowodowego oraz wielość pism, czy skarg kierowanych przez strony, na które odpowiadać musi organ. Okoliczności te mogą jedynie wpływać na wysokość grzywny nałożonej na organ za niewykonanie prawomocnego wyroku (por. np. wyroki NSA: z dnia 8 stycznia 2013 roku, sygn. akt I OSK 2005/12 oraz z dnia 1 października 2010 roku, sygn. akt I OSK 1166/10 – orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy, sąd na podstawie art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. orzekł w pkt 1 wyroku o wymierzeniu Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny w wysokości dwóch tysięcy złotych. Sąd uwzględnił przy tym wskazane przez organ okoliczności i uznał, że grzywna w kwocie określonej w pkt 1 wyroku będzie adekwatna do stopnia, w jakim organ naruszył termin załatwienia sprawy, a jednocześnie spełni wystarczająco represyjną funkcję. Jednocześnie sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czemu dał wyraz w pkt 2 wyroku. Sąd uznał również za zasadny wniosek skarżącego o przyznanie mu od organu sumy pieniężnej i na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. orzekł o przyznaniu kwoty jednego tysiąca złotych w związku z uwzględnieniem skargi, o czym orzeczono w pkt 3 wyroku. Jej wysokość określona została przy uwzględnieniu okoliczności wskazanych wyżej dla uzasadnienia wysokości wymierzonej grzywny. O zwrocie kosztów postępowania sąd postanowił w pkt 4 wyroku, na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu. ms