II SAB/Łd 41/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie legalności i prawidłowości wybudowania i użytkowania sieci energetycznej 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do wydania aktu w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 roku w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 196,95 (sto dziewięćdziesiąt sześć i 95/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Pismem z dnia 28 stycznia 2015r. S.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie legalności i prawidłowości wybudowania i użytkowania sieci energetycznej, położonej w B. przy ulicy A nr 2. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] nr [...] znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał za zasadne zażalenie na bezczynność w załatwieniu przedmiotowej sprawy administracyjnej i wyznaczył organowi dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2014r. Nadto S.M. wskazał, że do dnia wniesienia skargi organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu sprawy wszczętej wnioskiem z dnia [...]. Zdaniem skarżącego zwłoka organu jest świadoma i celowa. Mając na względzie powyższe S.M. wniósł o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego i stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wniósł o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako: "P.p.s.a."). Zwrócił również uwagę na konieczność powiadomienia organu wyższego stopnia o nieprawidłowościach w funkcjonowaniu powiatowego organu nadzoru budowlanego w B. oraz wniósł o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o odrzucenie skargi. Organ wyjaśnił, że w dniu [...] S. M. złożył wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie legalności i prawidłowości wybudowania i użytkowania linii energetycznej posadowionej na dz. nr ewid. 340/63; 643 w obrębie [...] B. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego pozyskano z urzędu mapy zasadnicze dotyczące przedmiotu postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia S. M. na przewlekłość wyżej wskazanego postępowania, postanowieniem z dnia [...]. wyznaczył dodatkowy termin załatwienia przedmiotowej sprawy do dnia 31 grudnia 2014r. W dalszej kolejności organ wskazał, że pismem z dnia 7 listopada 2014r., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności, prawidłowości budowy i użytkowania linii energetycznej na wyżej wskazanych nieruchomościach. W dniu 4 grudnia 2014r. przeprowadził oględziny na przedmiotowej nieruchomości celem zebrania niezbędnego materiału dowodowego w sprawie. Dnia 12 grudnia 2014r., gestor sieci dostarczył dokumentację techniczną dotyczącą zasilania pawilonów na osiedlu A w B. obejmującą obszar dotyczący przedmiotu postępowania. Organ nadzoru budowlanego wskazał, że obecnie bada i analizuje przedstawione dokumenty celem wydania stosownego rozstrzygnięcia w sprawie. Organ przyznał, że skarga S.M. jest zasadna, aczkolwiek zaniedbanie w zakresie terminowości prowadzonego postępowania jest niezależne od organu. Organ uzasadnił zwłokę w załatwieniu sprawy brakiem odpowiedniej kadry pracowniczej, prowadzeniem wielu postępowań administracyjnych oraz koniecznością podjęcia natychmiastowych działań w przypadku wystąpienia zagrożenia zdrowia i życia mieszkańców. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał nadto na brak środków finansowych na prawidłowe funkcjonowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres przedmiotowy skarg na bezczynność wyznaczają przepisy art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień, innych aktów i czynności oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydanych w indywidualnych sprawach. W pierwszej kolejności podnieść trzeba, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność organu niezbędne jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm., dalej powoływanej jako: "K.p.a."). Jeśli organ tenże uzna zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 37 § 2 K.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu wyżej wymienionego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność organu, przy czym skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego, czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. Pismem z dnia 4 września 2014r., uzupełnionym następnie pismem z dnia 26 września 2014r. skarżący wniósł do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zażalenie na niezałatwienie sprawy legalności i prawidłowości wybudowania i użytkowania sieci energetycznej posadowionej na działce nr 340/43 oraz działce nr 643 w obrębie nr [...]miasta B., przy ulicy A nr 2. Powyższe świadczy o wyczerpaniu przez S.M. trybu przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a., a tym samym o dopuszczalności skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Wskazać należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada szybkości, o której mowa w art. 12 § 1 i 2 K.p.a. W myśl tejże zasady organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. Stosownie do art. 35 § 1-3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminach wyżej określonych lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu czy czynności (vide wyroki WSA: w Warszawie z dnia 2 grudnia 2014r. w sprawie II SAB/Wa 562/14; w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2015r. w sprawie II SAB/Łd 29/15; w Poznaniu z dnia 27 listopada 2014r. w sprawie II SAB/Po 123/14, w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 grudnia 2014r. w sprawie II SAB/Go 124/14, w Białymstoku z dnia 12 listopada 2014r. w sprawie II SAB/Bk 76/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Celem skargi na bezczynność jest zobowiązanie organu niepodejmującego działań przewidzianych przez prawo do podjęcia tychże działań, tj. wydania w określonym terminie i w określonej formie aktu, dokonania czynności bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy niewątpliwe stwierdzić należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. pozostaje w bezczynności w załatwieniu sprawy legalności i prawidłowości wybudowania i użytkowania sieci energetycznej posadowionej na działce nr 340/43 oraz działce nr 643 w obrębie nr [...]miasta B., przy ulicy A nr 2. Z akt sprawy wynika bowiem, że S.M. wniósł o wszczęcie przedmiotowego postępowania dnia 24 lipca 2014r. Od tej daty do dnia złożenia zażalenia do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, czyli do dnia 4 września 2014r. organ podjął jedną czynność, a mianowicie załączył do akt kopię mapy zasadniczej przedstawiającą m.in. przebieg linii energetycznej na nieruchomości wnioskodawcy. Nieuzasadnioną zwłokę w załatwieniu sprawy stanowiło wszczęcie postępowania dopiero z dniem 7 listopada 2014r., po wydaniu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowienia wyznaczającego dodatkowy termin załatwienia rzeczonego wniosku do dnia 31 grudnia 2014r. Podjęte w sprawie czynności, tj. przeprowadzenie oględzin i uzyskanie od przedstawiciela Spółka Akcyjna A. dokumentacji związanej z przedmiotem postępowania w sprawie nie doprowadziły do załatwienia sprawy co do istoty. W odpowiedzi na skargę opatrzonej datą 2 marca 2015r. organ wyjaśnił, że obecnie analizuje przedłożone w sprawie dokumenty. Zatem do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie organ administracji pozostawał bezczynny, przekraczając terminy załatwiania spraw określone w art. 35 K.p.a.. Zauważyć również należy, że organ pozostając w zwłoce nie wywiązywał się z obowiązku zawiadamiania stron o każdym przypadku opóźnienia przekraczającego terminy określone w art. 35 K.p.a. ze wskazaniem przyczyn opóźnienia oraz nowego terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 36 K.p.a. Co istotne, organ nie dotrzymał również dodatkowego terminu załatwienia sprawy, do którego zachowania został zobligowany postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. Wyjaśnić należy, że dla stwierdzenia stanu bezczynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt lub czynność nie zostały podjęte, w tym również kwestia zawinienia organu. Powoływanie się w niniejszej sprawie przez organ na okoliczności takie jak brak kadry pracowniczej, ilość prowadzonych postępowań oraz brak środków finansowych niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania nie może stanowić usprawiedliwienia dla bezczynności organu. W orzecznictwie wskazuje się, że bezczynności organ nie można tłumaczyć trudnościami kadrowymi, brakiem etatów czy środków pieniężnych wynikających z dużej liczby spraw. Problemy organizacyjne organu nie mogą bowiem wywoływać negatywnych skutków dla stron postępowania poprzez brak rozstrzygnięcia w zakresie ich praw lub obowiązków w terminach określonych dla załatwiania spraw przewidzianych w K.p.a. (vide: wyroki WSA w Warszawie: z dnia 8 lipca 2011r. w sprawie I SAB/Wa 123/11, z dnia 2 marca 2015r. w sprawie I SAB/Wa 695/14, w Poznaniu z dnia 16 lipca 2014r. w sprawie II SAB/Po 38/14, w Opolu z dnia 29 stycznia 2015r., w sprawie II SAB/Op 86/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W gestii organu leży takie zorganizowanie postępowania w każdej sprawie, aby kwestie organizacyjne czy finansowe nie stanowiły przeszkody do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie. Z uwagi na powyższe w oparciu o art. 149 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku S.M. z dnia [...] w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Oczywiste naruszenie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, niewywiązywanie się z obowiązków powiadamiania o każdym przypadku opóźnienia oraz zignorowanie dodatkowego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez organ wyższego stopnia uzasadnia twierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku. Na podstawie art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd orzekł w pkt 3 sentencji o wymierzeniu Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny w wysokości 1000 zł, odpowiedniej do stopnia uchybień organu w przedmiotowej sprawie. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 P.p.s.a. Końcowo wyjaśnić trzeba, że Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o powiadomienie organu wyższego stopnia o nieprawidłowościach w funkcjonowaniu powiatowego organu nadzoru budowalnego w B. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 155 § 1 P.p.s.a., w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, sąd może poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach. Z powołanego przepisu wynika, że wystąpienie sygnalizacyjne nie ma charakteru obligatoryjnego. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził potrzeby sygnalizacji, jako że stan sprawy znany jest organowi wyższej instancji z urzędu, bowiem postanowieniem z dnia 23 października 2014r. tenże organ stwierdził zasadność zażalenia strony i wyznaczył dodatkowy termin jej załatwienia. IB