II SA/Łd 974/18

Dnia 17 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski (spr.), Sędzia NSA Anna Świderska, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 roku sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz J. B. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. P. Decyzją z [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., odmawiającą J. B. (dalej także: "stronie") przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką – W.B. W dniu 13 czerwca 2018 r. J. B. złożyła wniosek o przyznanie prawa do wyżej wymienionego świadczenia. Do wniosku załączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności W. B. z 30 sierpnia 2010 r., zgodnie z którym matka została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. W treści orzeczenia stwierdzono, że nie do się ustalić daty, od której istnieje sama niepełnosprawność, a jej ustalony stopień istnieje od 10 sierpnia 2018 r. Decyzją z [...] r. Prezydent Miasta Ł. odmówił J. B. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką – W. B. w okresie od 1 IV 2018 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, powołując się ogólnie na brzmienie art. 17 ust. 1 lit. b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm., dalej w skrócie "u.ś.r."), organ wskazał, że wnioskowane przez J. B. świadczenie jej nie przysługuje, ponieważ nie można ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność matki. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia J. B. zarzuciła mu błędne oparcie na przepisie art. 17 ust. 1 b u.ś.r. w sytuacji, kiedy po częściowym stwierdzeniu niezgodności z Konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny, podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie powinien być art. 17 ust. 1 u.ś.r., bez uwzględnienia zastrzeżenia zawartego w art. 17 ust. 1 lit. b. tej ustawy. Zdaniem strony brak jest podstaw prawnych do dokonywania przez organ wykładni przepisów u.ś.r. prowadzącej do sytuacji, w której pomimo uznania niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 b u.ś.r. przepis ten nadal stanowi materialnoprawną podstawę wydawanych rozstrzygnięć. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wobec brzmienia uzasadniania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, organ zmienił argumentację przemawiającą za odmową przyznania stronie prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, uznając, że jedyną negatywną przesłanką do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego jest fakt otrzymywania przez stronę zasiłku dla opiekuna. Organ podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., przyznająca J. B. zasiłek dla opiekuna w wysokości 277,30 zł za okres od 15 maja 2014 r. do 31 maja 2014 r. oraz w wysokości 520 zł miesięcznie, na okres od 1 czerwca 2014 r. na czas nieokreślony. Powołując się na brzmienie art. 17 ust. 5 u.ś.r. organ wskazał, że ponieważ decyzja przyznająca skarżącej zasiłek dla opiekuna nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, nie można przyznać tej samej stronie innego zasiłku. W opinii organu, obowiązkiem wnioskodawcy, który chciałby korzystać z innej formy zasiłku jest wcześniejsza rezygnacja z otrzymywanego wcześniej zasiłku, w ten sposób, aby nie powstał zbieg świadczeń dla jednego opiekuna. Organ zastrzegł, że po rezygnacji z otrzymywanego zasiłku dla opiekuna, wnioskodawczyni może wystąpić z ponownym wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Na powyższe rozstrzygnięcie J. B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zaskarżonej decyzji zarzuciła błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 1b u.ś.r., poprzez brak uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje ona prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto skarżąca wskazała na błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b u.ś.r., poprzez przyjęcie, że okoliczność pobierania zasiłku dla opiekuna stanowi negatywną przesłankę dla przyznania stronie zasiłku pielęgnacyjnego. Skarżąca zarzuciła organom brak zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 27 ust. 5 u.ś.r. i uznania, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń. Ponadto skarżąca wskazała na naruszenie przepisów postępowania, tzn. naruszenie art. 6, art. 77 § 1 oraz art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację prezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podkreślił, że procedura przyznawania prawa do świadczeń pielęgnacyjnych uregulowana jest przepisami bezwzględnie obowiązującymi i nie jest pozostawiona uznaniu organu. Sąd zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. naruszyło przepisy prawa materialnego, to jest wskazany w skardze art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm., dalej w skrócie "u.ś.r"), przez błędną wykładnię tych przepisów, a na skutek błędnej wykładni przez błędne ich zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy. Na wstępie trzeba wskazać, że decyzja Prezydenta Miasta Ł., organu pierwszej instancji w tej sprawie, także jest wadliwa, bowiem organ uznał, że przeszkodą w przyznaniu J. B. świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że na podstawie dokumentów zgromadzonych w sprawie nie da się ustalić okresu od jakiego istnieje niepełnosprawność W. B., co oznacza, że organ ten uznał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zależy od ustalenia daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji jest nieprecyzyjne, bowiem organ ten powołał zarówno art. 17 ust. 5 u.ś.r., chociaż niedokładnie, bo bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego rozbudowanego przecież przepisu, przytaczając jednak brzmienie punktu 1 lit. b, oraz powołał, także niedokładnie, art. 17 ust. 1b tej ustawy. Brzmienie uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta Ł. zdaje się wskazywać na to, że zasadniczą przeszkodą do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego była właśnie niemożliwość ustalenia okresu od jakiego istnieje niepełnosprawność W. B. Przedmiotem skargi jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, chociaż w odmienny sposób uzasadniająca odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Wbrew podniesionym, rozbudowanym zarzutom skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uwzględniło treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, bowiem w swym uzasadnieniu wyraźnie stwierdziło, że cyt. "w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 25 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do 25 roku życia art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium". I dalej Kolegium wyraźnie stwierdziło, że jedyną negatywną przesłanką do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego jest przesłanka ustalonego prawa do zasiłku dla opiekuna. Z uwagi na powyższe bezprzedmiotowe jest szczegółowe odnoszenie się do zarzutów skargi podniesionych w pkt 1a, bowiem w tym zakresie nie ma sporu pomiędzy stronami, a w ocenie Sądu interpretacja art. 17 ust. 1b dokonana przez organ odwoławczy, zbieżna z interpretacją skarżącej, uwzględniająca wskazany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego, jest prawidłowa, a kryterium czasu powstania niepełnosprawności W. B., nie było, w ocenie SKO, powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Uzasadnione są zarzuty podniesione w skardze w pkt 1b i 1c, bowiem błędna interpretacja i w następstwie tego błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 u.ś.r. spowodowały wadliwą odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Odnosząc się do tej kwestii Sąd w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 723/17 (dostępnym w CBOSA), zaakceptowanym wyrokiem NSA z dnia 13 lipca 2018 r., I OSK 235/18, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy nie może wykluczać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której to prawo odebrano regulacją niekonstytucyjną, "przymuszając" niejako do ubiegania się o świadczenie mniej korzystne (zasiłek dla opiekuna), którego uzyskanie jest z kolei przesłanką uniemożliwiającą powrót do uzyskiwania świadczenia poprzedniego (świadczenia pielęgnacyjnego). Fakt uzyskiwania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna nie może być zatem w okolicznościach niniejszej sprawy przeszkodą do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Doszło zatem do błędnego zastosowania (na skutek błędnej wykładni) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy, które miało wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem zaistniałej, niekorzystnej dla skarżącej, sytuacji uznać za nieodwracalną. Powyższy pogląd został wyrażony także w innych wyrokach sądów administracyjnych (zob. np. wyroki WSA w Olsztynie z dnia 13 czerwca 2017 r., II SA/Ol 392/17, WSA w Białymstoku z dnia 9 maja 2017 r., II SA/Bk 189/17, WSA w Białymstoku z dnia 28 marca 2017 r., II SA/Bk 139/17). Sąd podziela zatem pogląd wyrażony w cyt. wyżej wyroku NSA, że cyt. "przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie istotnie, jak twierdzi organ, wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. I aby ten wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zagwarantować stronie, to nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Trudno się dziwić, że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego". Organy administracji mają różne możliwości załatwienia sprawy przy uwzględnieniu prawidłowej wykładni wskazanych wyżej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, np. te wskazane w powyższych wyrokach WSA w Łodzi i NSA. A więc organy w tej sprawie powinny rozważyć zawieszenie postępowania w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do czasu wyeliminowania decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna lub też rozważyć możliwość jednoczesnego (tego samego dnia) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenia decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcia o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę, organy powinny rozważyć powyższe możliwości jej załatwienia. Z uwagi na powyższe należało uchylić zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ja decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a w zw. z art. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi )tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302). A.B.