II SA/Łd 983/15

Dnia 8 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2016 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego A. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania A. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]. Jak wynika z załączonej do sprawy dokumentacji Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] ustalił na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w Ł. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-biurowo-mieszkalnego przewidzianego do realizacji w Ł. przy ul. B 133/135 (działki nr 54/12, 55/12, 55/15, 55/17, 87/22, 87/32, 87/33 w obrębie [...]). W odwołaniu od tej decyzji A. K. wniósł o jej uchylenie w całości, bądź ewentualnie wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 10 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a., poprzez niezapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim osobom posiadającym status strony; 2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie kwestii pozbawienia mieszkańców bloku przy ul. C 15 miejsc parkingowych i dostępu do drogi publicznej mieszkańców oraz uczniów/pracowników Szkoły Podstawowej nr [...] w Ł.; 3. art. 107 § 1 K.p.a., poprzez brak odniesienia się organu do podnoszonych w toku postępowania zarzutów dotyczących zapewnienia mieszkańcom bloku przy ul. C 15 oraz uczniom/pracownikom Szkoły Podstawowej nr [...] w Ł. bezpieczeństwa w postaci dojazdu służb medycznych czy jednostek straży pożarnej; 4. art. 107 § 1 K.p.a., poprzez brak odniesienia się organu do podnoszonego w toku postępowania zarzutu dotyczącego pogorszenia warunków akustycznych obiektu na nieruchomości przy ul. C 15; 5. art. 61 ust. 1-7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 – dalej w skrócie "u.p.z.p.") oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.- dalej w skrócie "rozporządzenie"), poprzez dokonanie błędnej analizy cech terenu objętego analizą tj. uznanie, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa pierzejowa oraz uznanie, że w obszarze analizowanym występuje funkcja biurowa, co skutkuje nieprawidłowym ustaleniem parametrów dla nowej zabudowy; 6. § 3 ust. 2 oraz § 9 rozporządzenia, poprzez brak prawidłowo sporządzonego załącznika do decyzji w postaci analizy graficznej i brak wskazania granic obszaru analizowanego; 7. § 4 rozporządzenia, poprzez brak wskazania w jakiej odległości od pasa drogowego ma przebiegać nieprzekraczalna linia zabudowy; 8. § 6 rozporządzenia, poprzez brak określenia szerokości elewacji frontowej; 9. § 7 rozporządzenia, poprzez bezpodstawne, naruszające zasady ładu przestrzennego, określenie ilości kondygnacji planowanej inwestycji, podczas gdy określenie takie leży w gestii organów nadzoru budowlanego i należy do dalszego etapu procesu budowlanego, a w konsekwencji brak ustalenia średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej; 10. § 8 rozporządzenia, poprzez uchylenie się w decyzji od wyznaczenia geometrii dachu (brak ustalenia kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki); 11. § 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ustawy, poprzez załączenie do decyzji map niespełniających warunków rozporządzenia (m.in. brak wskazania skali map załączonych do decyzji). Ponadto odwołujący podniósł, że w sprawie błędnie ustalono krąg stron przedmiotowego postępowania. Stronami postępowania powinny być dodatkowo co najmniej: Pogotowie Ratunkowe sąsiadujące z planowaną inwestycją (wzmożony ruch spowodowany realizacją inwestycji oraz funkcjonowaniem obiektu handlowo-usługowego może utrudniać a nawet uniemożliwiać wyjazd karetkom ratunkowym (działka nr 60/8), Szkoła Podstawowa nr [...] w Ł. (działka nr 59/42), Szpital D sąsiadujący z planowaną inwestycją (dz. nr 54/10) poprzez utrudnienia komunikacyjne i dojazd do szpitala karetek pogotowia, często osób chorych i osób niepełnosprawnych, mieszkańcy budynku przy ul. C 15a bezpośrednio sąsiadujący z planowaną inwestycją, których miejscami parkingowymi rozdysponowuje obecnie inwestor. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 61 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ przywołał brzmienie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a następnie wskazał, że sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśniając następnie przesłankę "dobrego sąsiedztwa" Kolegium stwierdziło, że załączona do akt sprawy analiza została wykonana zgodnie z przepisami prawa. Na załączniku graficznym w sposób czytelny został zaznaczony obszar analizowany, opisana planowana inwestycja, równie widoczna jest skala mapy, na której organ pracował (1:1000). Z rzeczonej analizy wynika, że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane są budynkami mieszkalnymi, występuje również zabudowa usługowa. Teren w obszarze analizowanym posiada uzbrojenie w sieć wodociągową, energetyczną oraz dostęp do drogi publicznej. Teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów a projekt przedmiotowej decyzji, uzyskał uzgodnienia właściwych organów. W tej sytuacji organ I instancji prawidłowo ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W przekonaniu Kolegium przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, że wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej niewątpliwie kontynuuje funkcję istniejącą w obszarze analizowanym i pozwala na ustalenie wymagań dla nowej, planowanej zabudowy. Wbrew twierdzeniom odwołującego w obszarze analizowanym, wyznaczonym w promieniu 120 metrów wokół terenu inwestycji (trzykrotna szerokość frontu działki tj. 40 m) co bezsprzecznie wynika z analizy urbanistycznej znajdującej się w materiale dowodowym znajduje się zarówno zabudowa mieszkaniowa jak i usługowa, w pojęciu której mieści się oczywiście funkcja biurowa. Bezspornie w tym obszarze występuje również zabudowa pierzejowa np. od strony ul. C. Ustalone decyzją docelowe parametry planowanego budynku zachowują cechy urbanistyczne i architektoniczne budynków na działkach poddanych analizie. Szerokość elewacji frontowej planowanej inwestycji określono "do pełnej szerokości frontu działki" w taki sposób, aby projektowana zabudowa maksymalnie wypełniła duży odcinek frontu nieruchomości, by uzupełnić obudowę pasa drogi. Taki sposób określenia tego parametru jest jak najbardziej prawidłowy, pod warunkiem, że uwzględnione zostaną obowiązujące przepisy prawa. Zdaniem Kolegium organ I instancji zgodnie z wymogiem § 7 ust. 1 rozporządzenia określił również wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki, do wysokości 17 m, zaś geometrii dachu - spadki głównych połaci dachowych - do 15°. Nadto - w opinii Kolegium - wskazanie przez organ w decyzji o warunkach zabudowy liczby kondygnacji planowanej inwestycji należy uznać za dopuszczalne. Jednocześnie organ odwoławczy uznał, że hałas związany z planowaną inwestycją mógłby być powodem odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, o ile sam rodzaj planowanej inwestycji uniemożliwiałby zachowanie poziomu hałasu właściwego dla istniejącego obecnie układu urbanistycznego. W przypadku gdy planowany rodzaj inwestycji odpowiada dotychczasowej funkcji zabudowy - dochodzenie konkretnej ochrony przed hałasem powinno nastąpić na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zdaniem Kolegium, podnoszone w odwołaniu zarzuty związane z uciążliwościami, które przyniesie realizacja planowanej inwestycji, kwalifikować należy, w kategoriach interesu faktycznego, a nie interesu prawnego. Przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy może być jedynie spełnienie kryteriów "dobrego sąsiedztwa", o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., nie zaś zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji. Odnosząc się do kwestii dostępu do drogi mieszkańców nieruchomości przy ul. C 15 organ II instancji wyjaśnił, że planowana inwestycja nie spowoduje likwidacji istniejącego zjazdu od strony ul. B, a co najwyżej może spowodować jego przesunięcie (po uzgodnieniu z organem właściwym). Szkoła Podstawowa ma niewątpliwie zapewnioną służebność przejścia i przejazdu do ul. C, co jest zapisane w księgach wieczystych. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że decyzja ustalająca warunki zabudowy określiła ilość miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji stosownie do treści art. 54 pkt c u.p.z.p. Przepis ten wymaga zaprojektowania odpowiedniej ilości miejsc postojowych przy uwzględnieniu potrzeb projektowanego budynku. Jednoznacznie z jego treści wynika, że odnosi się on do wszelkiego rodzaju inwestycji budowlanych, a więc także do budynków usługowych, gdyż z budynku tego okresowo korzystać będzie większa liczba osób, co będzie miało wpływ na potrzeby w zakresie parkowania. Dodatkowo organ wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie, czy planowana inwestycja może powstać we wskazanym we wniosku miejscu, ma więc charakter informacyjny, nie rodzi prawa do terenu, ani też nie zezwala na wykonanie robót budowlanych. Nie określa również precyzyjnej lokalizacji obiektu, w tym zakresie bowiem ocena należy do organu wydającego pozwolenie na budowę. Okoliczności szczegółowe (m.in. forma architektoniczna, obrys na gruncie, konkretna lokalizacja), konkretyzują się natomiast w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego w toku postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę. Zatem ocena, czy projektowany obiekt z uwagi na jego usytuowanie nie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej, w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów prawa budowlanego również należy, zgodnie z art. 5 ustawy Prawo budowlane, do organu wydającego pozwolenie na budowę, przy czym organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie powinien wkraczać w kompetencje organu udzielającego zezwolenia na budowę. Kolegium odnosząc się następnie do zarzutu niezapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu wskazało, że pismem z dnia 12 maja 2011 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie planowanej inwestycji, natomiast w dniu 27 czerwca 2012 r. poinformował o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz wniesienia uwag i wniosków przed wydaniem decyzji - co także skutecznie zostało doręczone stronom postępowania. W odniesieniu do zarzutu braku doręczenia wraz z decyzją prawidłowo sporządzonych załączników graficznych (brak wskazania skali mapy, nieokreślenie terenu analizowanego czy też brak wskazania nieprzekraczalnej linii zabudowy) Kolegium zauważyło, że strony miały możliwość na każdym etapie prowadzonego postępowania zapoznać się z aktami sprawy, nadto w pouczeniu zaskarżonej decyzji wskazano również, że ze względów technicznych załączniki do decyzji otrzymuje wnioskodawca, natomiast prawo do wglądu mają wszystkie strony postępowania w siedzibie organu prowadzącego postępowanie. W aktach sprawy znajduje się również oświadczenie odwołującego z dnia 22 października 2012 r. o zapoznaniu się z aktami sprawy oraz wykonaniu fotokopii załącznika graficznego podjętego rozstrzygnięcia oraz analizy urbanistycznej planowanego przedsięwzięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. K. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, powtarzając w zasadzie zarzuty z odwołania od decyzji organu I instancji. Dodatkowo skarżący podniósł zarzut naruszenia: art. 54 pkt 1 lit. c u.p.z.p., poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że wydana decyzja określiła warunki w zakresie obsługi infrastruktury technicznej; art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., poprzez uznanie, że inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, podczas gdy działka na której ma zostać zaprojektowany zjazd z ul. B (dz. nr 87/32) jest własnością Gminy Miasto Ł., a nie dokonano z nią uzgodnień co do realizacji zjazdu; art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji niezgodnej z przepisami odrębnymi - § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1589) i uznanie, że ustalona liczba miejsc parkingowych zaspokaja potrzeby w zakresie infrastruktury technicznej planowanej inwestycji; art. 60 ust. 1 u.p.z.p., poprzez brak uzgodnienia decyzji z wojewódzkim konserwatorem zabytków; art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, a tym samym naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Wspomniana skarga została zarejestrowana za sygn. akt II SA/Łd 177/13. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 21 listopada 2013 r. sąd zawiesił postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi z dniem 12 października 2013 r. z uwagi na śmierć uczestniczki postępowania J. J.. W dniu 5 marca 2014 r. sąd w trybie art. 128 § 1 pkt 1 p.p.s.a. postanowił podjąć zawieszone postępowanie z udziałem J. J. J., jako następcy prawnego zmarłej J. J.. Sprawa została wpisana pod nowy numer do repertorium SA – II SA/Łd 270/14. Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2014 r. sąd zawiesił postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi z uwagi na śmierć uczestnika postępowania J. K.. W dniu 19 listopada 2015 r. sąd postanowił podjąć zawieszone postępowanie z udziałem A. K., M. K. i P. K., jako następców prawnych po zmarłym uczestniku postępowania – J. K.. Sprawę wpisano pod nowy numer do repertorium SA za sygn. akt II SA/Łd 983/15. Postanowieniem z dnia 10 lutego 2016 r. sąd zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na śmierć uczestniczki postępowania B. B. oraz podjął zawieszone postępowanie z udziałem A. B., M. B. oraz M. B., jako następców prawnych zmarłej uczestniczki postępowania B. B.. Na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2016 r. uczestnicy postępowania A.K., B. K., D. R.-I. oraz M. T. przyłączyli się do skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione okazały się uzasadnione. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sądowa kontrola legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. o ustaleniu na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w Ł. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-biurowo-mieszkalnego przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. B 133/135 (działki nr 54/12, 55/12, 55/15, 55/17, 87/22, 87/32, 87/33 w obrębie [...]), wykazała, że została ona podjęta z istotnymi naruszeniami prawa materialnego, co obligowało do jej usunięcia z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną wspomnianego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy - dla terenu, na którym tak, jak w realiach rozpoznawanej sprawy, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pierwszej więc kolejności, obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Rzeczona decyzja, podobnie jak analiza urbanistyczna składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno część graficzna decyzji jak i część graficzna analizy powinny być sporządzone na kopiach mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopiach mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Dodać również trzeba, że część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1-4). Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w kontekście przywołanych na wstępie norm prawnych prowadzi do wniosku, że w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji opracowana została prawidłowa analiza urbanistyczna, której wyniki co do zasady powinny stanowić punkt wyjścia do ustalenia parametrów nowej zabudowy przy sporządzeniu decyzji o warunkach zabudowy. Zadaniem organu orzekającego w tym postępowaniu jest niewątpliwie zweryfikowanie poprawności sporządzonej analizy, co oznacza, że w przypadku powzięcia jakichkolwiek wątpliwości organ powinien zwrócić się do osoby, która sporządziła ów dokument o wyjaśnienie tych kwestii (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.). Co istotne, organ administracyjny nie posiada kompetencji do samodzielnego ustalania parametrów nowej zabudowy odmiennie aniżeli wynika to z analizy. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, iż przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na plus lub minus. Decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 679/10 - Lex nr 1081838). Co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych według rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości. Wynika to z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego (vide: wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Krakowie z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 869/12 - Lex nr 1222377 oraz z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1624/11 – Lex nr 1152855, Rzeszowie z dnia 3 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 919/13 – Lex nr 1485912, Łodzi z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 699/13 i 17 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 75/14 – dostępne na stronie internetowej pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela zaprezentowane wyżej poglądy judykatury uznając, że określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych) tzw. "widełek" (od – do), których inwestorowi nie wolno przekroczyć i w każdym przypadku takie ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Niedopuszczalne jest natomiast określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego), albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych (np. istniejąca wysokość). W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne (zarówno co do rodzaju inwestycji, jak i parametrów) dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa". Taka zaś sytuacja miała miejsce właśnie w rozpoznawanej sprawie. W przekonaniu sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję nie dostrzegło błędów, jakimi dotknięta była analiza urbanistyczna i podjęta na jej podstawie decyzja o warunkach zabudowy, ustalająca w sposób niejednoznaczny, bo w postaci wartości maksymalnych parametry nowej zabudowy w zakresie: wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki określonego w trybie § 5 ust. 2 rozporządzenia "do 0,5 w odniesieniu do terenu objętego wnioskiem, zlokalizowanego poza wyznaczoną linią zabudowy", wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalonego na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia "zgodnie z wnioskiem – do 17 m (do 4 kondygnacji)" oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) określonej na podstawie § 8 rozporządzenia, poprzez wskazanie: "spadki głównych połaci dachowych –do 15o". Określenie wspomnianych parametrów ocenić należy jako niejednoznaczne, nieprecyzyjne i zarazem naruszające przepisy rozporządzenia. Zaakceptowanie ustalonego decyzją wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki "do 0,5", mogłoby bowiem doprowadzić do uwzględnienia na etapie opracowywania projektu budowlanego skrajnie niskiego wskaźnika o wartości 0,1, który niewątpliwie nie naruszałby ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Podobnie rzecz się przedstawia w przypadku wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej określonego wyłącznie poprzez wskazanie górnej granicy parametru – do 17 m (do 4 kondygnacji), co mogłoby w rezultacie skutkować zaprojektowaniem obiektu o 1 kondygnacji, w sytuacji, gdy w obszarze analizowanym występują obiekty znacznie wyższe. Nie do zaakceptowania są również ustalone decyzją wymagania w zakresie geometrii dachu, która precyzuje wyłącznie maksymalny kąt nachylenia dachu, pomijając pozostałe elementy wynikające z § 8 rozporządzenia w postaci wysokości głównej kalenicy, układu połaci dachowych oraz kierunku głównej kalenicy w stosunku do frontu działki. Prawidłowość ustalenia pozostałych parametrów decyzji o warunkach zabudowy, a mianowicie obowiązującej linii nowej zabudowy (§ 4 ust. 1) oraz szerokości elewacji frontowej (§ 6 ust. 2), nie budzi - w ocenie sądu - uzasadnionych wątpliwości, bowiem znajduje pełne odzwierciedlenie w analizie urbanistycznej. Linia zabudowy została określona zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji jako przedłużenie linii zabudowy bryły głównej obiektu przy ul. B 137/141 (budynku pogotowia). Zauważyć przy tym trzeba, że – wbrew stanowisku skarżącego - przepis § 4 rozporządzenia nie nakłada obowiązku określenia w decyzji o warunkach zabudowy odległości, w jakiej ma przebiegać nieprzekraczalna linia zabudowy od pasa drogowego. Jeśli zaś chodzi o szerokość elewacji frontowej, to wprawdzie decyzja nie określa matematycznej wielkości tego parametru, niemniej jednak biorąc pod uwagę specyfikę zabudowy występującej w granicach terenu poddanego analizie omówioną rzeczowo w treści analizy urbanistycznej, zamieszczone w decyzji o warunkach zabudowy rozwiązanie dopuszczające zabudowę do pełnej szerokości frontu terenu inwestycji z uwzględnieniem obowiązujących warunków technicznych należy ocenić jako nie naruszające regulacji § 6 ust. 2 rozporządzenia. Nie tracąc z pola widzenia wskazanych wyżej błędów, mających decydujący wpływ na wynik sprawy sąd zgodził się z konkluzją organu odwoławczego o spełnieniu w realiach rozpoznawanej sprawy zasady "dobrego sąsiedztwa" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Mianowicie z części graficznej i tekstowej analizy urbanistycznej wynika, że w granicach obszaru analizowanego wyznaczonych z zachowaniem reguł wynikających z § 3 ust. 2 rozporządzenia (w odległości 120 m od granic przedmiotowej nieruchomości) znajduje się zarówno zabudowa mieszkaniowa oraz usługowa, w pojęciu której bezspornie mieści się funkcja biurowa. Niewątpliwie w tym obszarze występuje również zabudowa pierzejowa np. od strony ul. C. Zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej ewidentnie kontynuuje funkcję istniejącą w obszarze analizowanym i pozwala na ustalenie wymagań dla nowej, planowanej zabudowy. W orzecznictwie przyjmuje się, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (vide: wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 10/11- Lex nr 1145557). Innymi słowy, skoro w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa oraz usługowa to zasadny jest wniosek, że planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację występującej funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza nakazu czy konieczności mechanicznego kopiowania istniejącej zabudowy. Wystarczającym jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 1371/10 – Lex nr 994162). Wbrew twierdzeniom skarżącego w realiach rozpoznawanej sprawy spełniony został również warunek dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Z akt sprawy wynika, że obsługa komunikacyjna nieruchomości będzie odbywała się poprzez zjazd z ul. B z pasa drogowego ulicy, obsługa planowanego obiektu zapewniona jest przez teren działki nr 87/32 o oznaczeniu Ti (inne tereny komunikacyjne), która ma zapisaną służebność gruntową na czas nieokreślony na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr 54/4, 55/17, 54/14, 54/12, 52, 46/13, 55/16, 54/13, 54/11, polegającą na prawie przejścia i przejazdu przez działkę nr 87/32 oraz działki nr 57/23, 59/52, 61/26, 55/15, 57/16, 59/53, 46/12, 56/7, 57/22, 55/18, 48/45, 48/47, 46/11, 56/6, 57/21, 59/61, 48/42, 61/24, 59/55, 48/46, 46/10, 56/5, 57/20, 59/60, 45/2, 47/4 polegającą na prawie przejścia przez działkę nr 87/32. Nadto według postanowienia ZDiT w Ł. z dnia [...] nieruchomość zlokalizowana przy ul. B 133/135 przylega bezpośrednio do pasa drogowego drogi publicznej ul. B – drogi powiatowej klasy Z – zbiorcza i jest obsługiwana przez zjazd z jezdni ulicy B oraz teren parkingu, zlokalizowany w pasie drogowym drogi publicznej. Według obecnie obowiązującego kierunku orzecznictwa przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć alternatywnie - albo bezpośredni dostęp do tej drogi - albo dostęp pośredni przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Obowiązek ustanowienia odpowiedniej służebności drogowej zachodzi dopiero wtedy, gdy teren inwestycji nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej albo przez drogę wewnętrzną. Rozważana inwestycja spełnia również pozostałe warunki przewidziane art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p., albowiem istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenie budowlanego o czym świadczą załączone do akt sprawy pisma gestorów sieci: A Ł. S.A. z dnia 3 lutego 2010 r., B Sp. z o.o. w Ł. z dnia 10 lutego 2010 r. oraz C Sp. o.o. z dnia 20 stycznia 2010 r., teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a ponadto decyzja nie narusza przepisów odrębnych. W związku z powyższym organ nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy. Błędne jest bez wątpienia przekonanie skarżącego, że teren inwestycji mocą decyzji z dnia [...] nr [...] został wpisany do rejestru zabytków jako układ urbanistyczny zespołu ulicy E - od. F/G do ul. H, wobec czego zachodziła konieczność uzgodnienia projektu decyzji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Do kwestii tej rzeczowo ustosunkowało się Kolegium w treści odpowiedzi na skargę wyjaśniając, że powołana przez skarżącego decyzja z dnia [...] nie obejmuje swoim zasięgiem terenu inwestycji, w związku z powyższym zarzut naruszenia art. 60 ust. 1 u.p.z.p. należało ocenić jako chybiony. Sąd nie dopatrzył się także uchybień w kwestii prawidłowości określenia w zaskarżonej decyzji miejsc postojowych, poprzez wskazanie, że powinny zostać zlokalizowane na terenie nieruchomości poza obszarem pasa drogowego w ilości niezbędnej dla planowanej inwestycji oraz określenie, że należy zaprojektować maksymalnie 1 miejsce postojowe dla 1 mieszkania, biura - 15 miejsc postojowych/1000 m2 powierzchni użytkowej, handel - 20 miejsc postojowych/1000 m2. W tym zakresie skład orzekający podzielił w pełni stanowisko tutejszego sądu zaprezentowane m. innymi w motywach wyroku z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 898/12, utrzymanego zresztą w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt. II OSK 2435/13 (dostępne na stronie internetowej pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie wyjaśniono, że decyzja o warunkach zabudowy winna uwzględniać w swojej treści kwestie, w których do jej treści odsyłają przepisy techniczno-budowlane, w tym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). O ile warunki techniczne projektowanego obiektu budowlanego winny być badane na etapie wydawania pozwolenia na budowę, o tyle kwestie istotne z punktu widzenia planowania i zagospodarowania przestrzennego, przy braku miejscowego planu, brane są pod uwagę właśnie przy wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organy administracji architektoniczno-budowlanej będą zaś związane ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wśród kwestii, w których rozporządzenie w sprawie warunków technicznych odsyła do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, znajduje się również określenie ilości miejsc postojowych. Wynika to z przepisów § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, które statuują obowiązek określenia liczby miejsc postojowych już w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 lipca 2012 r., II SA/Po 494/12). Nie ma natomiast podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna precyzyjnie określać maksymalną czy minimalną liczbę miejsc parkingowych. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2009 r., II OSK 1129/08). Przepisami takimi nie są też z pewnością oba ustępy § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ustęp 1 § 18 nakazuje jedynie, by przy zagospodarowywaniu działki budowlanej urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Zatem określa jedynie, że miejsca postojowe należy urządzić w związku z realizacją inwestycji. Z kolei ust. 2 § 18 określa, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że określenie konkretnej liczby i sposób urządzenia miejsc postojowych następuje na etapie późniejszym - tworzenia projektu budowlanego (w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę), z uwzględnieniem zapisów decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisów § 19-21 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, które to w sposób szczegółowy regulują odległości wydzielonych miejsc postojowych, oznakowania i usytuowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oraz wielkość i sposób wykonania miejsc postojowych. Powtórzyć w związku z tym przyjdzie za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że skoro decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), to istotą tej decyzji nie jest określenie wymaganej dla danej inwestycji ilości miejsc parkingowych, lecz wskazanie czy dana inwestycja o określonych parametrach może powstać na danym terenie. To zaś oznacza, że w przypadku uznania, że na wskazanym przez inwestora terenie może być realizowana zabudowa określonego rodzaju i o określonych parametrach konieczne jest, a zarazem wystarczające, określenie jaka maksymalnie ilość miejsc parkingowych powiązanych z tą zabudową może powstać na tym terenie. W ten sposób w decyzji o warunkach zabudowy określa się dopuszczalne przeznaczenie danego terenu. To zaś oznacza, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę nie może przewidywać większej ilości miejsc parkingowych niż maksymalna ilość określona w decyzji o warunkach zabudowy. Określenie konkretnej ilości miejsc parkingowych należy do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej, podobnie jak ocena, czy dana inwestycja zabezpiecza wymaganą ilość miejsc parkingowych. Błędne jest wobec tego przekonanie skarżącego o braku możliwości realizacji inwestycji z uwagi na brak możliwości zapewnienia w sposób legalny miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji. Niezasadny jest w związku z tym zarzut naruszenia art. 54 pkt 1 lit. c oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Kończąc powyższe rozważania sąd podzielił zarzut skargi o naruszeniu § 3 ust. 2 oraz § 9 rozporządzenia, poprzez brak określenia na załączniku nr 1 do decyzji granic obszaru analizowanego uznając jednak, że powyższe uchybienie nie miało zasadniczego wpływu na wynik sprawy. Niewątpliwie załącznik graficzny nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy zawiera oznaczenie granic obszaru analizowanego oraz określenie obowiązującej linii zabudowy. Nie mniej jednak zauważyć trzeba, że w aktach sprawy znajduje się kompletna analiza urbanistyczna, obejmująca zarówno część tekstową jak i graficzną z prawidłowo określonymi granicami obszaru analizowanego, zaś w toku postępowania strony miały zapewnioną prawną możliwość zapoznania się i wypowiedzenia względem zgromadzonego materiału dowodowego, w tym zweryfikowania poprawności ustalenia granic obszaru analizowanego. Skarżący, co jasno wynika z materiału dowodowego sprawy niniejszej z możliwości tej skorzystał w dniu 22 października 2012 r., wykonując między innymi fotokopię załącznika graficznego do decyzji oraz analizy urbanistycznej. Reasumując, zaskarżoną decyzję Kolegium należało uchylić z powodu stwierdzonych na wstępie rozważań uchybień związanych z nieprecyzyjnym określeniem parametrów nowej zabudowy, które powinny zostać konwalidowane w toku ponownie przeprowadzonego postępowania odwoławczego. Mając powyższe na względzie sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. B.A. .