II SA/Łd 986/08

Dnia 6 marca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. P.i J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]), po rozpatrzeniu odwołania J. P. i J. P. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] roku, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po uchyleniu przez organ odwoławczy wcześniejszej decyzji, nakazał M. S. w celu doprowadzenia budynku mieszkalno – gospodarczego, zlokalizowanego na działce Nr ewid. [...] w miejscowości K. [...], Gm. W., do stanu zgodnego z przepisami wykonać pełen zakres zmian i przeróbek zawartych w orzeczeniu technicznym stanowiącym integralną część decyzji, tj.: - wykonać posadzkę betonową na stropie międzykondygnacyjnym nad częścią mieszkalną, - rozebrać ściany z płyt rygipsowych wydzielających kotłownię i wykonać nowe o grubości 12 cm z cegły pełnej wraz z otynkowaniem i pomalowaniem, - wykonać w kotłowni wentylację nawiewno – wywiewną, w nieprzekraczalnym terminie do dnia 31 października 2008 roku. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 40 i 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 256, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone na wniosek właścicieli sąsiedniej nieruchomości – J. P. i J. P.. Kwestią sporną w toku postępowania było ustalenie daty wzniesienia budynku. Część przesłuchanych świadków wskazywała, że budynek został wykonany w latach 1970 – 1980, zatem pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane. Pogląd przeciwny reprezentowali J. P. i J. P., tym niemniej nie poparli swoich twierdzeń żadnym innym dowodem. Na tej podstawie organ I instancji uznał, że do stanu faktycznego sprawy zastosowanie znajdą przepisy ustawy z 1974 roku. Obecna właściciela nieruchomości nie wykazała, że budynek został zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a w rejestrach archiwalnych organu administracji architektoniczno – budowlanej nie figuruje informacja jakoby poprzedni właściciele uzyskali decyzję o pozwoleniu na budowę. Na tej podstawie organ przyjął, że obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego organ uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki negatywne określone w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 roku. Z informacji uzyskanych od Urzędu Gminy W. wynika, że dla działki, na której zlokalizowany jest budynek, nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W planie z 1989 roku teren działki przeznaczony był pod zabudowę zagrodową i mieszkaniowo – usługową, a w planie obowiązującym od 1993 roku – jako wiodąca była wskazana funkcja zagrodowa i mieszkaniowo – usługowa. Zgodnie z zapisami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego działka zlokalizowana jest na terenie o funkcji mieszkaniowej wraz z usługami. Na tej podstawie organ zatem ocenił, że nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 roku. Nakaz rozbiórki wydawany jest w sytuacji gdy brak jest możliwości usunięcia zagrożeń lub pogorszeń na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku. W odniesieniu do kwestii zgodności realizacji inwestycji z przepisami techniczno – budowlanymi organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...] nałożył na właścicielkę budynku obowiązek złożenia odpowiednich dokumentów dotyczących obiektu przygotowanych przez osoby posiadające stosowne uprawnienia. Na podstawie tych dokumentów organ nie stwierdził okoliczności uzasadniających wydanie nakazu rozbiórki, zatem organ nie miał podstaw do odmowy legalizacji obiektu, po uprzednim przeprowadzeniu postępowania dowodowego w trybie art. 56 Prawa budowlanego z 1974 roku. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, organ nałożył na właścicielkę budynku, na podstawie art. 40 tej ustawy, w drodze decyzji, obowiązek wykonania określonych zmian lub przeróbek w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Zakończeniem postępowania legalizacyjnego jest wydanie, na podstawie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 roku decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W konkluzji organ wskazał, że w złożonym przez właścicielkę orzeczeniu technicznym wskazano szereg prac niezbędnych do wykonania, ale organ nałożył tylko obowiązek wykonania części tych prac, gdyż uznał, że reszta winna być wykonana na podstawie odrębnego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę. W odwołaniu od powyższej decyzji właściciele sąsiedniej nieruchomości – J. P. i J. P. wnieśli o uchylenie decyzji I instancji i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy we własnym zakresie. W motywach odwołania strona wskazała, że organ prowadząc postępowanie w sprawie całkowicie pominął okoliczność, że budynek został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej z przekroczeniem granic (na nieruchomości odwołujących się). Fakt, że obiekt zrealizowano częściowo na działce odwołujących się przesądza o konieczności wydania nakazu rozbiórki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania, uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt został wybudowany samowolnie, organ prowadzący postępowanie winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie, czy w danej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 roku. Dopiero po wyeliminowaniu tych przesłanek, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania dowodowego, w trybie art. 56 Prawa budowlanego z 1974 roku, poprzez zażądanie od inwestora lub właściciela czy zarządcy, stosownych materiałów wyjaśniających prawidłowość wykonania obiektu pod względem techniczno – budowlanym. Po nałożeniu takiego obowiązku i jego wykonaniu, organ nadzoru może, w trybie art. 40 Prawa budowlanego nałożyć na właściwy podmiot, w drodze decyzji, obowiązek wykonania – w razie potrzeby – w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. W przedmiotowej sprawie organ I instancji postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...] zobowiązał właścicielkę nieruchomości do wykonania orzeczenia technicznego dotyczącego prawidłowości i jakości wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalno – gospodarczym w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Ponieważ z przedłożonej przez zobowiązaną dokumentacji wynika konieczność wykonania określonych robót, organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego orzekł w oparciu o treść art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku, nakazując wykonanie w wyznaczonym terminie określonych robót budowlanych. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji rozstrzygając w oparciu o przepis art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku nie dokonał oceny zaistnienia bądź też nie zaistnienia przesłanek, o jakich mowa w art. 37 Prawa budowlanego, w szczególności organ nie odniósł się do zgodności budowy spornego obiektu z zapisem planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie jego budowy. Konieczność dokonania takiej oceny wynika bezpośrednio z treści art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku. Dopiero wykazanie w sposób nie budzący wątpliwości, że inwestycja ta nie spełnia przesłanek obligujących organ do zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 roku, możliwym jest wydanie decyzji w trybie art. 40 w/w prawa, zaś wydanie takiej decyzji bez wcześniejszego wyjaśnienia ewentualnego naruszenia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego jest przedwczesne. Wśród dokumentów załączonych do akt znajduje się wypis i wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego z roku 1989. Tym niemniej, jak wskazał organ odwoławczy, z uwagi na okres budowy obiektu (lata 70-80), nie może on stanowić dowodu w sprawie. Ponadto, organ I instancji winien także w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia odnieść się do przepisów techniczno – budowlanych obowiązujących w dacie powstania przedmiotowego obiektu stosownie do brzmienia art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 roku. Wobec stwierdzenia wskazanych wadliwości kwestionowanego w odwołaniu rozstrzygnięcia, organ uznał za konieczne uchylenie decyzji I instancji i przekazanie sprawy celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w odpowiednim zakresie. W skardze na powyższą decyzję J. P. i J. P. wskazali ponownie, że budynek mieszkalno – gospodarczy został wzniesiony częściowo na ich działce, co potwierdzają posiadane przez nich dokumenty. Podjęcie działań zmierzających do legalizacji samowoli budowlanej wzniesionej na ich terenie jest sprzeczne z prawem. Zdaniem skarżących legalizacja, zgodnie z przepisami obecnie obowiązującego prawa budowlanego, może nastąpić tylko w przypadku wykazania się tytułem własności do terenu. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd zważył, że organ II instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i wydał rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. Bezsporne w sprawie jest to, że strona skarżąca w treści skargi kwestionuje decyzję organ II instancji uchylającą rozstrzygnięcie I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania. Nie ulega również wątpliwości, że poprzednik prawny właścicielki nieruchomości, a jednocześnie uczestniczki postępowania sądowoadministracyjnego, wzniósł obiekt budowlany – budynek gospodarczo – mieszkalny bez pozwolenia na budowę. Kwestią sporną było ustalenie daty wzniesienia tego budynku. Ostatecznie organ I instancji uznał, że budynek został wzniesiony na przełomie lat 1970 – 1980, zatem do stanu faktycznego sprawy, znajdzie zastosowanie przepis art. 37 Prawa budowlanego z 1974 roku w zw. z art. 103 Prawa budowlanego z 1994 roku. Przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku stanowi, iż obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego (obecnie organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego) stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Z treści cytowanego przepisu wynika, że w pierwszej kolejności organ powinien ustalić zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie, na którym wzniesiono obiekt budowlany. Równocześnie organ winien ocenić stan techniczny budynku pod kątem przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 roku. W stanie faktycznym sprawy, organ nadzoru budowlanego II instancji ocenił, że obie te okoliczności nie zostały wyjaśnione, zatem podjęcie postępowania, którego celem jest legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej było przedwczesne. Skład orzekający z tym stwierdzeniem się zgadza. Tym niemniej, zdaniem Sądu, organ I instancji powinien ustalić zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego. Pogląd organu odwoławczego w tym zakresie jest zatem błędny. Sąd, w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie, w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowany w wyroku z dnia 8 października 2007 roku, II OSK 1318/06 (Lex Nr 347963), iż skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji. W uzasadnieniu do tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na brzmienie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku. Wprawdzie w tym przepisie jest mowa o wybudowaniu obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, to jednak przesłanka określona w punkcie 1 tego przepisu została sformułowana w czasie teraźniejszym. Zwrot "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" – sformułowany jest w czasie teraźniejszym. Pozwala zatem na postawienie tezy, iż skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku, oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Odnoszenie się do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który już nie obowiązuje, nie jest zasadne. Następnie Sąd wskazał, że art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowi, iż tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Wprawdzie stosownie do art. 4 ust. 1 tejże ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to jednak ustęp 2 art. 4 jednoznacznie stanowi, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (...). Powyższą zasadę potwierdza treść przepisu art. 6 tej ustawy. W myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przedstawione regulacje prawne prowadzą do wniosku, iż przepisy normujące planowanie przestrzenne dopuszczały możliwość innego zagospodarowania obszarów do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem. Powyższe unormowania przemawiają, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, też za możliwością dopuszczenia legalizacji samowoli budowlanej, jeśli budowa znajduje się na terenie przeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę także wówczas, gdy w okresie budowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał zabudowy lub zabudowę innego rodzaju. Pogląd powyższy potwierdzają też inne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki z dnia 23 stycznia 2009 roku, II OSK 3/08, II OSK 4/08, II OSK 5/08, nie publ.), kształtujące nową linię orzecznictwa w zakresie ustalenia przesłanek z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że organ I instancji winien ustalić zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z daty wzniesienia obiektu. Stanowisko takie jest sprzeczne z zaprezentowanym powyżej poglądem Sądu. Tym niemniej, skład orzekający powyższego uchybienia nie zakwalifikował jako mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a jako takie mogłoby jedynie stanowić podstawę do uchylenia kwestionowanej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mimo błędnego w tym zakresie uzasadnienia, samo rozstrzygnięcie (uchylenie decyzji I instancji), pozwoli organowi I instancji na wydanie rozstrzygnięcia odpowiadającemu prawu. Drugim powodem wskazanym przez organ odwoławczy jako uzasadnienie uchylenia rozstrzygnięcia I instancji był zarzut, iż organ I instancji nie przeprowadził postępowania mającego na celu wykluczenie zaistnienia przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku. Zgodnie z tym przepisem obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Bezsprzecznie, organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu określenia tej przesłanki. W toku takiego postępowania organ mógł zażądać od strony, czyli właścicielki nieruchomości, złożenia odpowiedniej ekspertyzy przygotowanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, bądź samodzielnie poczynić ustalenia w odpowiednim zakresie (np. w trakcie oględzin). Ustalenia tak przeprowadzonego postępowania, następnie winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści rozstrzygnięcia, a przede wszystkim w treści uzasadnienia wydanej decyzji. W tym zakresie niewątpliwie organ I instancji naruszył przepisy prawa, co doprowadziło do uchylenia wydanego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. W toku ponownie prowadzonego postępowania uchybienia te winny zostać usunięte. Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, iż fakt przekroczenia granicy działki sam przez się nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 37 prawa budowlanego z 1974 roku. Okoliczność taka stanowi podstawę do skierowania roszczeń cywilnoprawnych przez stronę skarżącą do właścicielki nieruchomości. Dochodzenie tych roszczeń jest wyłącznie możliwe w toku postępowania przed sądem powszechnym w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego. Pogląd taki potwierdza liczne orzecznictwo (por. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 grudnia 2007 roku, II SA/Bd 671/07 i wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 października 2006 roku, II SA/Ke 245/06 – dostępne w Internecie na stronie: orzecznictwo.nsa.gov.pl oraz wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 1999 roku, IV SA 1517/96, Lex Nr 47184). Konkludując rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. K.O.