II SA/Łd 995/13

Dnia 29 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2013 roku przy udziale --- sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. nr [...] z dnia [...]. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu odwołania B. M., uchyliło decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...], znak: [...], w punktach 1, 2 i 3 w części dotyczącej terminu i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji (pkt 1); natomiast w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji (pkt 2). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej w dniu 3 lipca 2013 r. B. M. zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mamą I. M. Decyzją z dnia [...] Wójta Gminy S., odmówił B. M. przyznania prawa do świadczenia w formie: 1. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad matką - I. M. w wysokości 520,00 zł miesięcznie na okres od 1 lipca 2013 r. do 31 października 2013 r.; 2. składki na ubezpieczenie społeczne emerytalne i rentowe z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką - I. M. w wysokości 170,62 zł miesięcznie na okres od 1 lipca 2013 r. do 31 października 2013 r.; 3. składki na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką - I. M. w wysokości 55,80 zł miesięcznie na okres od 1 lipca 2013 r. do 31 października 2013 r. Zdaniem organu administracyjnego B. M. nie zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad wymagającą tego niepełnosprawną osobą. W odwołaniu od tej decyzji B. M. podniósł, iż nie podejmuje zatrudnienia od 2010 r., ponieważ musi sprawować stałą opiekę nad niepełnosprawną mamą, która ma 90 lat i cierpi na zaniki pamięci oraz ma trudności w samodzielnym poruszaniu się. Wskazał, że był zarejestrowany w PUP, ponieważ nie posiada innego tytułu, z którego mogłaby być opłacana składka na ubezpieczenie zdrowotne. Do tej pory nie ubiegał się o żadne świadczenie związane ze sprawowaną opieką, gdyż, jak twierdzi, nie wiedział, iż jakaś pomoc z tego tytułu może mu przysługiwać. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a., art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), uchyliło decyzję organu I instancji w pkt 1, 2 i 3 w części dotyczącej terminu i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji (pkt 1); natomiast w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji (pkt 2). Przywołując brzmienie norm prawnych stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji odmówił B. M. przyznania prawa do przedmiotowego świadczenia, ponieważ jego zdaniem wnioskodawca nie zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką. Zdaniem Kolegium stanowisko organu I instancji co do zasady jest prawidłowe. Podstawową przesłanką ustalenia prawa do przedmiotowego świadczenia jest faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, będąca w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Przepis art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych określa stan faktyczny dotyczący sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania koniecznej opieki, a więc rezygnuje z dotychczasowej aktywności zawodowej, np. rozwiązuje stosunek pracy, wyrejestrowuje prowadzoną działalność gospodarczą. Dodatkowo istotą omawianego świadczenia, które przyznawane jest opiekunowi osoby niepełnosprawnej, a nie osobie wymagającej opieki, jest zrekompensowanie tej osobie rezygnacji z aktywności zawodowej poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty (art. 16a ust. 6 cyt. ustawy). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Jest to okoliczność niepodważana przez stronę. W odwołaniu B. M. stwierdził, iż nie podejmuje zatrudnienia od 2010 r. ponieważ musi sprawować stałą opiekę nad niepełnosprawną mamą. W ocenie Kolegium ustawodawca, uzależnił możliwość uwzględnienia wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia, od zaistnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą tego wymagającą. W przypadku odwołującego ten związek nie wystąpił, ponieważ B. M. od dnia 4 sierpnia 2008 r. do dnia 4 czerwca 2010 r. był członkiem Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w B., a stosunek członkostwa ustał z upływem czasu na który była zawarta umowa (świadectwo pracy członka RSP z dnia 7 czerwca 2010 r.). Następnie od dnia 8 czerwca 2010 r. do dnia 31 sierpnia 2012 r. był on zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. jako osoba bezrobotna (zaświadczenie z dnia 27 grudnia 2012 r.). Znaczny stopień niepełnosprawności w przypadku matki skarżącego I. M. datuje się od dnia 7 września 2012 r. (orzeczenie o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia 26 października 2012 r.). Mamy tu zatem do czynienia z sytuacją, gdy osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, a więc faktycznie nie pracuje i nie trudni się jakąkolwiek pracą zarobkową. Ustalenia faktyczne, jak również ocena materiału dowodowego dokonana przez organ pierwszej instancji, są w tym zakresie prawidłowe. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podniosło, że na pozytywne rozpatrzenie wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie może mieć wpływu stan zdrowia osoby wymagającej opieki. Kolegium podobnie jak organ I instancji, nie kwestionuje faktu, iż to odwołujący sprawuje opiekę nad swoją niepełnosprawną matką. Jednakże, warunkiem przyznania świadczenia jest spełnienie wszystkich przesłanek określonych przez ustawodawcę, czego w przypadku strony stwierdzić nie można. Dodatkowo Kolegium podniosło, że organ I instancji rozstrzygając wniosek B. M. orzekł o odmowie przyznania świadczenia ze wskazaniem terminu, którego odmowa dotyczy. Powyższe działanie organu jest nieprawidłowe. Organ administracji właściwy do rozpatrzenia wniosku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego dokonuje analizy dokumentów pod kątem spełnienia przesłanek ustawowych dających możliwość uwzględnienia wniosku. Następnie wydaje decyzję administracyjną przyznającą świadczenie, bądź w przypadku, gdy wnioskodawca nie spełnia wymogów określonych przez ustawodawcę, odmawiającą uwzględnienia wniosku. Jednakże jedynie w przypadku decyzji pozytywnej organ dokonuje konkretyzacji uprawnienia, w tym określenia terminu na jaki ustala się prawo do świadczenia. W przypadku niespełnienia przez wnioskodawcę przesłanek organ właściwy ograniczyć się winien do odmowy przyznania świadczenia. Decyzja negatywna stanowi bowiem potwierdzenie, że w dacie jej wydania, stan faktyczny sprawy nie pozwalał na przyznanie świadczenia. Zmiana stanu faktycznego, nawet w trakcie okresu zasiłkowego, daje możliwość ponownego wystąpienia z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a organ właściwy zobligowany będzie do jego rozpatrzenia i wydania stosownej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego językowa wykładnia pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", zaprezentowana przez organy obu instancji w podjętych decyzjach jest błędna. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy, argumentując jak w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) pozostaje zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W toku kontroli sądowoadministracyjnej, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, mając na względzie regulację art. 135 p.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem oceny Sądu pozostawała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą odmówiono przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu stanowił przepis art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.). W myśl tego przepisu, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wyjaśnić przy tym należy, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest nowym świadczeniem, wprowadzonym do ustawy o świadczeniach rodzinnych przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), zmieniającej tę ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje jeżeli, poza innymi warunkami, łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. (dochód nie wyższy niż 623 złotych na osobę w rodzinie). W kontrolowanej sprawie istota sporu sprowadzała się zasadniczo do oceny spełnienia przez skarżącego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej z ust. 1 art. 16 a ustawy. Bezsporne bowiem jest, że na skarżącym jako synu osoby, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, ciąży zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny. Jako przyczynę odmowy przyznania dochodzonego świadczenia organy orzekające w sprawie zgodnie uznały, iż fakt ustania ostatniego zatrudnienia skarżącego w 2010 r. oraz okoliczność, iż z orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że u matki wnioskodawcy niepełnosprawność w stopniu znacznym, powodująca konieczność stałej opieki innej osoby, datuje się od dnia 7 września 2012 r. (orzeczenie o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia 26 października 2012 r.), przesądzają o braku związku przyczynowego i czasowego między ustaniem zatrudnienia a koniecznością opieki, a tym samym wykluczone jest uznanie, iż spełniona została przesłanka rezygnacji z zatrudnienia. Tymczasem zaakcentować należy, iż istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego, tak zresztą jak i świadczenia pielęgnacyjnego, jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki powinno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2007 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1411/06). Przywołać w tym miejscu należy definicję osoby bezrobotnej zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674), zgodnie z którą osobą posiadającą taki status jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Zatem osoba taka w sytuacji powstania konieczności sprawowania opieki na niepełnosprawnym członkiem rodziny rezygnuje z gotowości do pracy, a zatem również z potencjalnej pracy, którą mogłaby wykonywać w sytuacji zaproponowania jej zatrudnienia przez organ zatrudnienia jeżeli dysponuje on ofertami pracy. Ta potencjalna możliwość zatrudnienia nie jest tożsama z trwającym zatrudnieniem, z którego, w myśl art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy musiałaby zrezygnować. Niemniej nie można jednak uznać a priori, iż w przypadku osoby bezrobotnej nie jest spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia o jakiej mowa w powołanym przepisie. Dodać należy, iż w orzecznictwie sądowo-administracyjnym w sprawach dotyczącym świadczenia pielęgnacyjnego utrwalił się pogląd, iż nie każda rezygnacja i niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko takie, której celem jest sprawowanie opieki. Zarówno rezygnacja jak i niepodejmowanie zatrudnienia musi być zatem wyłącznie spowodowane koniecznością sprawowania opieki, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym ugruntowane było stanowisko dopuszczające możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie bezrobotnej, jeśli oczywiście zachodził wyraźny i bezpośredni związek czasowy między rezygnacją z podjęcia zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą najbliższą (zob. wyroki NSA z dnia 24 października 2008 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1758/07 i z dnia 7 lipca 2011 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 437/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca w przepisie art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w jego aktualnym brzmieniu wiąże okoliczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem konieczności sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie wprowadzając pojęcia "aktualnej", czy też "obecnej" rezygnacji z zatrudnienia. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący pozostawał w zdolności i gotowości do podjęcia pracy od momentu rejestracji w charakterze osoby bezrobotnej. W jego subiektywnym odczuciu - czemu dawał wyraz w odwołaniu i skardze - stan zdrowia matki wymagał opieki już wcześniej. Jednakże dla oceny, kiedy rzeczywiście matka skarżącego stała się osobą wymagającą opieki, w rozumieniu ustawy oświadczeniach rodzinnych, decydujące pozostaje orzeczenie właściwego organu. Z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności P. z dnia 26 października 2012 r., którym matka skarżącego została zaliczona na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności, wynika, iż pogorszenie stanu jej zdrowia., skutkujące uznaniem jej za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym i wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby nastąpiło od dnia 7 września 2012 r. Od tego dopiero momentu matka skarżącego stała się osobą wymagająca opieki, w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, a skarżący zrezygnował z zatrudnienia (rozumianego jako istniejąca po jego stronie zdolność i gotowość do podjęcia pracy) w celu sprawowania opieki nad członkiem rodziny, w stosunku do którego ciąży na nim obowiązek alimentacyjny poprzez rezygnację z zatrudnienia zaproponowanego mu przez urząd pracy. Końcowo wskazać należy, iż ustawodawca wśród wskazanych w art. 16 a ust. 8 ustawy szeregu okoliczności, stanowiących przesłanki negatywne uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie wskazał statusu bezrobotnego osoby ubiegającej się o taki zasiłek. Gdyby zatem ustawodawcy zależało na pozbawieniu osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy i posiadających status osoby bezrobotnej możliwości ubiegania się o to świadczenie to z pewnością by to uczynił w tym przepisie. Wyjaśnić także wypada, iż specjalny zasiłek opiekuńczy ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. Skarżący jako syn jest osobą zobowiązaną do alimentacji na rzecz swojej niepełnosprawnej matki, a w niespornym stanie faktycznym przedmiotowej sprawy sprawowania opieki nad matką (całkowita niepełnosprawność wymagająca całodobowej opieki) nie da się pogodzić z pracą zawodową. W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od niego, aby podjął ją po dacie, kiedy matka stała się osobą niepełnosprawną wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby pracę, a następnie z niej zrezygnował, by ową opiekę sprawować i w ten to sposób skutecznie uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Oznacza to, że pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Analogiczne stanowisko zaprezentował tutejszy Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 sierpnia 2013 r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 599/13 ( LEX nr 1360568 ), w wyroku z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 815/13 oraz WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 463/13 ( LEX nr 1343998 ). Ponownie rozpoznając sprawę organ winien mieć na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i ponownie dokonać oceny stanu faktycznego według wskazań zawartych w niniejszym wyroku oraz zbadać czy strona skarżąca spełnia pozostałe przesłanki wynikające z art. 16a) ustawy do przyznania specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego. Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uznając, iż wydane zostały z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. LS