II SA/Łd 997/15

Dnia 29 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2016 roku spraw ze skarg W. B., A. B., M. B., P. B. i P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących W. B., A. B., M. B. i P. B. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz M. B. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów zastępstwa procesowego; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz P. W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania P. W. reprezentowanego przez adwokata W.W., uchyliło decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] Wójt Gminy B., po rozpatrzeniu wniosku P. W., odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopaliny pospolitej - piasków metodą odkrywkową ze złoża "A", realizowanego na działce nr 59 w miejscowości R., gm. B.. Przyczyną odmowy były stwierdzone przez organ I instancji braki w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, dotyczące: wpływu na środowisko planowanego przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem wskazania poziomu hałasu emitowanego przez samochody transportujące urobek z kopalni przez tereny zabudowane zabudową mieszkaniową (B., ul. A do drogi wojewódzkiej [...]); wskazania alternatywnego (w razie braku możliwości transportu kruszywa drogą wskazaną w wariancie preferowanym); przedstawienie propozycji monitoringu oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia na etapie eksploatacji kruszywa celem ustalenia konieczności przeprowadzenia i zakresu ewentualnej analizy porealizacyjnej; przeprowadzenia konsultacji ze społeczeństwem. Odwołanie od tej decyzji złożył P. W. reprezentowany przez adwokata W. W., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z powodu naruszenia: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a.; art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie swobodnej granicy dowodów, która przybrała w niniejszej sprawie cechy oceny dowolnej, zwłaszcza w zakresie, jakim organ zdyskwalifikował dowód z Raportu oddziaływania na środowisko; art. 24 § 1 K.p.a.; art. 106 K.p.a. w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, poprzez pominięcie wiążącego organ uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia wynikającego z ostatecznego postanowienia RDOŚ w Ł.; art. 107 § 3 K.p.a.; art. 80 wspomnianej ustawy, poprzez odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia; art. 81 ustawy, poprzez odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy takie rozstrzygnięcie jest nieznane ustawie; art. 77 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez uchylenie się od wydania decyzji merytorycznej, podczas gdy organ dysponował wiążącym go uzgodnieniem RDOŚ w Ł.. W odwołaniu zakwestionowano sentencję decyzji, którą to Wójt Gminy B. odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Według strony w niniejszym postępowaniu nie ziściła się żadna z przesłanek wydania decyzji odmawiającej zgody na realizację przedsięwzięcia, o których mowa w art. 81 u.o.o.ś. Obowiązkiem organu było zatem wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, zgodnie z treścią art. 82 u.o.o.ś., tym bardziej, że realizację przedsięwzięcia uzgodnił postanowieniem z dnia [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł.. Uzgodnienie to, co zresztą przyznał organ I instancji, wiąże organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie odwołującego organ bezzasadnie zakwestionował raport oddziaływania na środowisko, choć RDOŚ w Ł. wyraźnie wskazał, że "informacje zawarte w raporcie są na tyle szczegółowe, że na ich podstawie można w pełni ocenić oddziaływanie na środowisko". Wójt z niewiadomych względów nie zauważył, że przedmiotem przedsięwzięcia jest, co jednoznacznie wynika z wniosku, przedsięwzięcie polegające na wydobyciu kopaliny. To przedmiot przedsięwzięcia warunkuje zakres oceny oddziaływania na środowisko, która nie może być przez organ I instancji dowolnie rozszerzana. Według odwołującego przytoczone przez organ I instancji argumenty, które mają dyskwalifikować pozytywnie oceniony przez RDOŚ raport są całkowicie pozaprawne. Do autora raportu nie znajduje przecież zastosowania przepis art. 24 § 1 K.p.a. Argumentacja Wójta Gminy B., ociera się o absurd, albowiem ten dokument zawsze sporządzany jest na zlecenie strony. Należałoby zatem za każdym razem odmawiać mu wiarygodności. Podobnie niezasadne, zdaniem odwołującego się, są pozostałe zarzuty dotyczące raportu. Kwestia stosunków wodnych nie budziła zastrzeżeń RDOŚ, który uznał raport wraz z aneksem za wyczerpujący. Co do dróg transportu kruszywa, to wbrew twierdzeniom Wójta wnioskodawca wskazał dwa warianty, z których zresztą ten alternatywny, a nie preferowany, został wyraźnie uzgodniony postanowieniem RDOŚ w Ł. z [...] (pkt 21). Zdaniem odwołującego wykraczają poza ramy postępowania kwestie, które nie mieszczą się ramach oceny oddziaływania konkretnego przedsięwzięcia na środowisko. Badane przedsięwzięcie ma polegać na wydobyciu kopaliny. Poza zakresem postępowania jest kwestia transportu materiału po drogach sąsiednich gmin, w tym miasta B.. Równie bezzasadny jest zarzut dotyczący braku konsultacji społecznych. Organ bowiem nie zauważył, że to właśnie po protestach mieszkańców wnioskodawca dokonał zmiany raportu, wprowadzając w aneksie nowy kierunek transportu kruszywa, który został następnie zaakceptowany przez RDOŚ w Ł.. Zresztą, w niniejszym postępowaniu, jak w mało którym, organ I instancji dbał o czynny udział społeczeństwa w postępowaniu, z czym wiązało się choćby przeprowadzenie dwóch wielogodzinnych rozpraw z udziałem społeczeństwa. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 294/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpatrzeniu skargi P. W., uchylił powyższą decyzję Kolegium, wskazując, że w tej sprawie wnioskodawca został precyzyjnie określony zarówno w treści wniosku, jak też w innych składanych w sprawie dokumentach i był nim każdorazowo P. W.. Rozpatrując sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 72 ust. 1 pkt 4 i art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) – dalej w skrócie "ustawa", § 3 ust. 1 pkt 40a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213, poz. 1397 ze zm.) – dalej w skrócie "rozporządzenie", uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ przywołał brzmienie art. 59 ust. 1 i 2, art. 63 ust. 1 ustawy i stwierdził, że przedsięwzięcie polegające na wydobywaniu kopaliny pospolitej - piasków metodą odkrywkową ze złoża "A", w obrębie działki ewidencyjnej nr 59 w miejscowości R., gm. B. należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 40a tego rozporządzenia, a tym samym wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia. W rozpatrywanej sprawie, zgodnie z ustawowym trybem postępowania administracyjnego Wójt Gminy B. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. z prośbą o wydanie opinii w sprawie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia oraz ewentualne określenie zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko. Postanowieniem z dnia [...] RDOŚ w Ł. wyraził opinię, że dla przedmiotowej inwestycji istnieje konieczność przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko i ustalił pełen zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zgodny z art. 66 ustawy. Ostateczne stanowisko w tej sprawie należało do organu wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, który postanowieniem z dnia [...] nr [...] stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i określił zakres raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Podstawą rozstrzygnięcia w tym zakresie były dane zawarte w załączonej przez inwestora "Karcie informacyjnej przedsięwzięcia" oraz stanowisko RDOŚ w Ł.. W związku z powyższym, stosownie do art. 74 ust. 1 pkt 1 ustawy, inwestor w dniu 2 kwietnia 2012 r. dołączył do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej "Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko", który podlegał ocenie zgodnie z art. 80 K.p.a. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł. postanowieniem z dnia [...] nr [...], po uzupełnieniu przez inwestora raportu w zakresie wskazanym w wezwaniu z dnia 16 maja 2012 r., uzgodnił realizację przedsięwzięcia, a także zawarł warunki, których dotrzymanie przez inwestora gwarantuje spełnienie wymogów w zakresie ochrony środowiska. Kolegium zauważyło, że po wydaniu postanowienia przez RDOŚ, Wójt Gminy B. pismem z dnia 11 czerwca 2012 r. wezwał inwestora do uzupełnienia Aneksu do raportu o oddziaływaniu na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji złoża kruszywa naturalnego - piasku "A" o dane zawarte w piśmie z dnia 18 maja 2012 r., tj. o precyzyjne określenie tras, po których planowany jest transport kruszywa oraz "uzyskanie zgody wszystkich zarządców dróg, w formie uzgodnienia, w zakresie przyszłego transportu kruszywa". Odnosząc się do tej kwestii organ II instancji podkreślił, że wezwanie to pomija całkowicie wyjaśnienia autora raportu zawarte w aneksie złożonym w dniu 28 maja 2012 r., dotyczące trasy transportu kruszywa. W pkt 12 aneksu wskazano jednoznacznie, że "ulega zmianie droga transportu surowca na potrzeby planowanego przedsięwzięcia. Pojazdy będą poruszały się najpierw w kierunku północnym do drogi przylegającej do złoża od strony północnej. Zgodnie z założeniami przedstawionymi w raporcie pojazdy miały dalej przemieszczać się drogą asfaltową w kierunku wschodnim. Jednakże po konsultacjach z mieszkańcami pobliskich zabudowań inwestor zdecydował o zmianie kierunku jazdy na zachodni. Takie rozwiązanie pozwoli na zmniejszenie uciążliwości dla mieszkańców prowadzenia transportu na potrzeby eksploatacji złoża "A". Wyjaśnienia te zostały zilustrowane zdjęciem przedstawiającym miejsce wyjazdu na drogę biegnącą na północ od złoża - zdjęcie wykonane w kierunku zachodnim. Ponadto, jak wynika z treści aneksu, w związku z wprowadzoną korektą trasy przejazdu zostały wykonane ponowne analizy oddziaływania akustycznego i emisji zanieczyszczeń do powietrza. Analizy te musiały być więc wzięte pod uwagę w postępowaniu prowadzonym przez RDOŚ w Ł. zakończonym wydaniem postanowienia uzgodnieniowego z dnia [...]. Prowadzona w tej sprawie korespondencja Wójta Gminy B. z inwestorem przez kolejne dwa lata nie doprowadziła do wydania rozstrzygnięcia kończącego sprawę z wniosku P. W.. Dopiero w dniu [...] została wydana decyzja o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Przyczyną odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań było nieuzupełnienie raportu w zakresie wskazanym przez organ I instancji, tj. w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na warunki wodno-gruntowe nieruchomości sąsiednich, przedstawienia możliwych konfliktów społecznych oraz trasy transportu kopaliny. Odnosząc się do tej ostatniej przyczyny Kolegium wskazało, że w ocenie organu I instancji, RDOŚ w Ł. wydając postanowienie o uzgodnieniu raportu nie znał tej trasy, a tym samym kwestia ta stanowi nową okoliczność w sprawie, która uzasadnia żądanie od inwestora uzupełnienia raportu. Według Kolegium bezspornym jest, że organ prowadzący postępowanie nie jest związany uzgodnieniem regionalnego dyrektora ochrony środowiska, które jest wydawane w drodze postanowienia na podstawie art. 77 ust. 3 ustawy i nie ma charakteru współdziałania organu przy wydawaniu decyzji w rozumieniu art. 106 K.p.a. W tym stanie rzeczy organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia nie jest zwolniony z obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego, stosownie do wymogów wynikających z przepisów prawa materialnego, w którym to postępowaniu zostanie dokonana również ocena przedłożonego uzgodnienia. Odnosząc to jednakże do rozpatrywanej sprawy Kolegium wskazało, że uzasadnione wątpliwości budzi cel kierowanych wezwań. Zawarte w nich żądania dotyczą bowiem kwestii, które w tym reporcie (oraz w aneksie do tego opracowania) zostały - zdaniem Kolegium - wyjaśnione. Przede wszystkim wspomniany wyżej aneks do raportu sporządzony na skutek wezwania RDOŚ w maju 2012 r., został przedłożony organowi uzgadniającemu w dniu 28 maja 2012 r. Tym samym RDOŚ w Ł. wydając w dniu [...] postanowienie nr [...] znał treść tego aneksu, co oznacza, że w postanowieniu uzgadniającym zaakceptowana została nie tylko nowa trasa transportu (czego potwierdzeniem jest pkt 1.21 postanowienia), ale także wyniki analiz wykonanych ponownie w związku ze zmienioną trasą transportu kruszywa. Ponadto RDOŚ wyjaśnił, iż to właśnie droga transportu kruszywa była elementem różniącym przedstawione w sprawie warianty przedsięwzięcia. Na te okoliczności zwracało już uwagę Kolegium w postanowieniu z dnia [...] nr [...], wydanym na podstawie art. 123 w związku z art. 37 § 2 K.p.a. Zatem wbrew twierdzeniom organu I instancji, w kwestii trasy transportu nie zaszły po uzgodnieniu z RDOŚ w Ł. żadne nowe okoliczności, które uzasadniałyby kierowanie do inwestora w tej sprawie kolejnych wezwań, a tym bardziej stanowiły podstawę do odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań. Dotyczy to także wskazanych w zaskarżonej decyzji braków raportu w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na warunki wodno-gruntowe nieruchomości sąsiednich. Według Kolegium, raport w tej sprawie jest kompletny i wyczerpująco opisuje wpływ inwestycji na wody podziemne. Przede wszystkim należy wskazać, że zmiana stosunków wodnych następuje w wyniku obniżenia lustra wody, które w tym przypadku mogłoby być wywołane wypompowaniem wody z wyrobiska. Jak natomiast wskazano w pkt 2.4.6 raportu, w trakcie eksploatacji nie przewiduje się prowadzenia prac odwadniających. Oznacza to, że wydobycie kopaliny, na pewnej głębokości, będzie prowadzone spod wody. Informacja tej treści znajduje się także na str. 84 raportu w części zawierającej streszczenie w języku niespecjalistycznym. W decyzji organu I instancji zarzucono inwestorowi, że przedłożony przez niego raport nie zawiera pełnej analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem. Zdaniem Kolegium jak wynika z treści raportu, analiza taka jest zawarta na str. 82-83 tego opracowania. Mowa w niej o tym, iż mimo niewielkiego ryzyka wystąpienia konfliktów społecznych, nie można wykluczyć, że mogą pojawić się sprzeciwy wobec planowanej eksploatacji kruszywa, w szczególności ze strony osób zamieszkujących dwa gospodarstwa rolne zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie kopalni. W analizie tej wskazano raz jeszcze, że planowana technologia nie przewiduje obniżenia poziomu wód gruntowych. Ponadto, raport wraz z aneksem z maja 2012 r. zawiera szczegółowe wyjaśnienie proponowanego przez inwestora wariantu z punktu widzenia rozwiązania najbardziej korzystnego dla środowiska, w tym w zakresie uciążliwości inwestycji związanej z pyleniem, spowodowanym poruszającymi się po drodze samochodami. Raport zawiera także przedstawienie propozycji monitoringu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na etapie jego budowy i eksploatacji. W ocenie organu odwoławczego w tej sprawie zagwarantowany został udział społeczeństwa. Osoby zainteresowane sposobem rozstrzygnięcia wniosku P. W. były nie tylko prawidłowo informowane o możliwości zgłaszania wniosków i uwag (z czego korzystały w toku postępowania), ale także miały możliwość uczestniczenia w rozprawach administracyjnych z udziałem przedstawicieli Gminy B. oraz inwestora i autorów raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. To wreszcie protesty społeczne stanowiły podstawę do zmiany raportu w zakresie kierunku transportu kruszywa. W tym znaczeniu więc to nie tylko możliwość potencjalnych konfliktów, ale ich rzeczywiste wystąpienie miało wpływ na działania podejmowane przez inwestora przy proponowaniu wariantów przedsięwzięcia. Wobec powyższego można – zdaniem Kolegium - domniemywać, że organ I instancji wzywając inwestora do uzupełnienia czy też doprecyzowania raportu w zakresie analizy możliwych konfliktów społecznych domagał się w istocie przedstawienia zgody mieszkańców miejscowości R. na realizację tego przedsięwzięcia. To zaś musi prowadzić do wniosku, że faktyczną podstawą odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia był w tej sprawie sprzeciw społeczności lokalnej wobec planowanej inwestycji. W przekonaniu Kolegium sprzeciw społeczności lokalnej w żadnym razie nie może stanowić wyłącznej podstawy do odmowy wydania decyzji środowiskowej, w tym zakresie organ nie podzielił poglądu wyrażonego w decyzji z dnia [...] nr [...]. Kolegium wskazując na przepisy art. 79 ust. 1 i art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy stwierdziło następnie, że brak jest jakichkolwiek podstaw by uznać, że negatywna postawa lokalnej społeczności może samoistnie przesądzać o odmowie wydania decyzji środowiskowej. Przesłanki odmowy polegać przy tym mogą wyłącznie na: niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 ustawy), odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 ustawy), braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, w sytuacji, gdy organ skorzysta z możliwości określonej w art. 81 ust. 1 ustawy (art. 81 ust. 1 ustawy), wykazaniu znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (art. 81 ust. 2 ustawy), wykazaniu, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 38j ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (art. 81 ust. 3 ustawy). Reasumując Kolegium stwierdziło, że wezwania kierowane do inwestora dotyczą kwestii już wyjaśnionych w toku postępowania. W tej sprawie nie można też mówić o braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie proponowanym przez wnioskodawcę. Art. 81 ustawy przyznaje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach możliwość wyboru - za zgodą wnioskodawcy - innego wariantu realizacji przedsięwzięcia niż ten zaproponowany we wniosku. W tym przypadku jednakże organ odstąpił od tego uprawnienia, żądając od wnioskodawcy propozycji alternatywnego kierunku transportu, czyli w istocie innego wariantu przedsięwzięcia mimo, iż wymagane prawem warianty inwestycji zostały przedstawione w raporcie. Podnoszona zaś przez organ I instancji sprawa stanu dróg, którymi ma odbywać się transport kruszywa nie jest przedmiotem postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań. Tym bardziej nie ma podstaw do ewentualnego uzależniania wydania decyzji w tej sprawie od poczynienia przez inwestora nakładów na te drogi w celu poprawy ich stanu technicznego. Przedstawione przez inwestora możliwe drogi transportu spełniają wymogi ustawy w kwestii wariantowania przedsięwzięcia. Zdaniem Kolegium, działanie Wójta Gminy B. w tej sprawie wskazuje na dowolny sposób oceny zebranego materiału dowodowego, czego skutkiem jest decyzja wydana wbrew ustawowym przesłankom do odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań. Wskazane zaś wyżej okoliczności - w ocenie Kolegium - nie mogą uzasadniać odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań, przez co wydana decyzja organu I instancji narusza obowiązujące przepisy ustawy. Zarówno kwestia dróg, którymi przewidziano transport kruszywa, jak też sprawa dotycząca naruszenia stosunków wodnych oraz przedstawienia możliwych konfliktów społecznych zostały w toku postępowania wyjaśnione przede wszystkim w raporcie oraz jego aneksie, jak też w postępowaniu z udziałem społeczeństwa, w tym w toku rozpraw administracyjnych i przeprowadzonych oględzin drogi dojazdowej. Dodatkowo organ zauważył, że podważanie przez organ I instancji wiarygodności raportu o oddziaływaniu na środowisko na tej podstawie, że autor tego opracowania jest jednocześnie pełnomocnikiem inwestora nie znajduje żadnego uzasadnienia, bowiem przepisy ustawy nie określają, kto powinien być autorem raportu o oddziaływaniu na środowisko. Jedynie w przepisie art. 66 i art. 67 ustawy wskazano co powinien taki raport zawierać. Od osoby (lub osób) sporządzającej (sporządzających) raport wymaga się tylko wskazania nazwiska, nie zaś innych kryteriów czy to pod względem fachowości czy braku powiązań z wnioskodawcą. Z materii jaka ma być ujęta i wyjaśniona w raporcie niewątpliwie wynika, że autor raportu musi posiadać wiedzę specjalistyczną z dziedziny, z którą planowane przedsięwzięcie się wiąże. Autorem raportu może być więc każdy kto posiada wiedzę w niezbędnym zakresie. Teoretycznie może nim być także inwestor. W takim zaś przypadku, przyjmując tok rozumowania przedstawiony w zaskarżonej decyzji, takiemu raportowi należałoby odmówić wiarygodności co do zasady. Nie to jednakże było intencją ustawodawcy. Wbrew twierdzeniom organu I instancji, autor raportu nie jest biegłym czyli nie musi posiadać wymaganych uprawnień takich jak biegły w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. Tym samym nie mają do niego zastosowania przepisy o wyłączeniu pracownika od udziału w sprawie (art. 24 § 1 w zw. z art. 84 § 2 K.p.a.). Dalej Kolegium stwierdziło, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę zobowiązany będzie do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w omawianym wyżej zakresie. Uchylenie zaskarżonej decyzji stwarza możliwość ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji podjęcia rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Skargi na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiedli W. B., M. B., A. B., P. B., E. H., H. P. oraz P. W. reprezentowana przez adwokata J. C.. W. B., M. B., A. B., P. B., E.H., H. P. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. Według skarżących, organ przy wydawaniu decyzji pominął stanowisko i protesty lokalnej społeczności, które powinny mieć decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto błędnie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, w odróżnieniu od organu I instancji, który wydał decyzję odpowiadającą prawu. Wspomniana skarga została zarejestrowana przez sąd za sygn. akt II SA/Łd 997/15. P. W. w swojej skardze zarejestrowanej za sygn. akt II SA/Łd 998/15 wniósł natomiast: o uchylenie zaskarżonej decyzji; na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. o zobowiązanie organu do wydania w terminie miesiąca decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie: art. 7 w zw. z art. 77 § 1; art. 107 § 3 K.p.a.; art. 138 § 2 K.p.a. bowiem organ powinien uchylić decyzję w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy; art. 80 ustawy poprzez odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, podczas gdy decyzję taką należało wydać, zwłaszcza wobec uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia przez RDOŚ w Ł., przyznanej przez organ odwoławczy kompletności raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz zapewnieniu udziału społeczeństwa w postępowaniu, przy jednoczesnym braku przesłanek odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań; art. 77 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 u.o.o.ś. oraz art. 80 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. poprzez uchylenie się od wydania decyzji merytorycznej, podczas gdy organ dysponował wiążącym go uzgodnieniem RDOŚ w Ł. oraz kompletnym raportem oddziaływania na środowisko. Odpowiadając na skargi SKO w Ł. wniosło o ich oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 997/15 sąd odrzucił skargę E. H. i H. P.. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OZ 387/16 oddalił zażalenia E. H. i H. P. na powyższe postanowienie z dnia 13 stycznia 2016 r. Postanowieniem z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 997/15 tutejszy sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 29 czerwca 2016 r. sąd w trybie art. 111 § 2 p.p.s.a. połączył sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, wskazując, iż dalej będą prowadzone za sygn. akt II SA/Łd 997/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Wniesione skargi skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.)., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 tejże ustawy. Zaskarżonym aktem jest decyzja kasacyjna organu drugiej instancji, co powoduje, że zakres kontroli sprawowanej przez sąd jest ograniczony. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się trafnie, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (vide: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13 - Lex nr 1592135). W świetle powyższego w kontekście zarzutów podniesionych przez skarżących rozważenia wymaga, czy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym zasadne było zastosowanie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Zasadniczo bowiem rzeczą organu administracji publicznej drugiej instancji jest rozpatrzenie sprawy po raz kolejny i wydanie decyzji co do istoty sprawy. Organ ten winien wówczas utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.), uchylić ją w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy bądź umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), względnie zaś wydać formalne rozstrzygnięcie, umarzające postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.). Wyjątkiem od tej zasady przewidzianym w art. 138 § 2 K.p.a. jest uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jednakże wolno to czynić wyłącznie wtedy, kiedy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis art. 138 K.p.a. realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania kształtuje postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Przyjąć w związku z tym należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 913/14, Lex nr 1649971). Skorzystanie z dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a. jest możliwe jedynie wówczas, gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że niezbędny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 314/14 - Lex Omega nr 1503795). Rozszerzające interpretowanie art. 138 § 2 K.p.a. i wydawanie w oparciu o ten przepis decyzji w innych sytuacjach niż zostały w nim wskazane uznaje się za niedopuszczalne (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 152/14 – Lex nr 1504190). Uchylenie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania jest zatem wyjątkiem od zasady, wedle której organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum. Powody, dla których organ odwoławczy wydaje tego rodzaju rozstrzygnięcie muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 K.p.a. Nie wystarczy przy tym ogólne wskazanie, że "sprawa wymaga wyjaśnienia", ani samo wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień. Konieczne jest, aby w wyniku stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem pierwszej instancji lub wad tkwiących w decyzji konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 339/14, Lex Omega nr 1467859, wyrok WSA w Krakowie z 9.11.2015 r. sygn. akt II SA/Kr 919/15 - LEX nr 1939358). W doktrynie postępowania administracyjnego jednolity jest również analogiczny pogląd, iż wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym wydana została kwestionowana w odwołaniu decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia gdy postępowanie przed organem pierwszoinstancyjnym zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ ten nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, gdy wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (vide: B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011r., str. 518-519). Na tej podstawie postawić wypada tezę, iż wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna skutkująca przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały wymienione w treści art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Jak już wskazano, wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna, co nie jest kontestowane w doktrynie i judykaturze. Zasada merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy związana jest również z określoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania. Stosownie do treści wskazanego przepisu, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien zatem kierować się względami ekonomiki procesowej oraz przywołaną zasadą szybkości postępowania. Jeżeli zatem organ odwoławczy uchyla rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, to musi liczyć się z tym, że ostateczne załatwienie sprawy zostanie odsunięte w czasie. Należy jednak pamiętać, że kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać także treść art. 15 K.p.a., statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 K.p.a., przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego oraz oceny dowodów zgromadzonych w sprawie. Wskazane przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej załatwienia zgodnie z art. 104 K.p.a. W związku z powyższym, skoro treść art. 138 § 2 K.p.a. musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym, to przeprowadzenie przez ten organ postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 K.p.a. powodowałoby naruszenie opisanej wyżej zasady dwuinstancyjności (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 września 2010r., w sprawie sygn. akt III SA/Łd 655/11; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchylając decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] oraz przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., a także naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 8 i art. 12 K.p.a. W ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały bowiem przesłanki, które nakazywałyby odstąpienie od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wykraczającego ponad dopuszczalność zastosowania art. 136 K.p.a. Co więcej, organ odwoławczy dokonał własnej oceny zebranego w toku postępowania pierwszoinstancyjnego materiału dowodowego stwierdzając wprost, iż decyzja organu I instancji wydana została wbrew ustawowym przesłankom do odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań. Wskazane zaś okoliczności stanowiące podstawę faktyczną tej decyzji - w ocenie Kolegium - nie mogą uzasadniać odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań, przez co wydana decyzja organu I instancji narusza obowiązujące przepisy ustawy. Jednocześnie SKO stwierdziło, że zarówno kwestia dróg, którymi przewidziano transport kruszywa, jak też sprawa dotycząca naruszenia stosunków wodnych oraz przedstawienia możliwych konfliktów społecznych zostały w toku postępowania wyjaśnione przede wszystkim w raporcie oraz jego aneksie, jak też w postępowaniu z udziałem społeczeństwa, w tym w toku rozpraw administracyjnych i przeprowadzonych oględzin drogi dojazdowej do planowanej inwestycji. W tym miejscu należy zgodzić się ze stanowiskiem SKO, iż faktyczną podstawą odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia był w tej sprawie sprzeciw społeczności lokalnej wobec planowanej inwestycji, który w żadnym razie nie może samoistnie przesądzać o odmowie wydania decyzji środowiskowej. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozwala zdaniem sądu na jednoznaczną konkluzję o wyjaśnieniu przez Wójta Gminy B. wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, kompletności zebranego w sprawie materiału dowodowego i wyłącznie wadliwej jego ocenie, dokonanej przez organ I instancji. Jednocześnie organ odwoławczy dokonał wszechstronnej, wnikliwej i niemalże drobiazgowej oceny zebranego przez ten organ materiału dowodowego czyniąc własne ustalenia w zakresie spełnienia ustawowych przesłanek wydania decyzji środowiskowej. Taki stan rzeczy nie uzasadniał zatem uchylenia decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Co więcej, organ odwoławczy nie wskazał nawet jednej okoliczności, która miałaby zostać wyjaśniona w toku ponownie przeprowadzonego postępowania pierwszoinstancyjnego, a warunkującej rozpoznanie istoty sprawy. Skoro organ odwoławczy w oparciu o art. 136 K.p.a. nie przeprowadził żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego, ograniczając się wyłącznie do własnej, odmiennej od organu I instancji oceny zebranego w sprawie materiału, wydaniu przez ten organ decyzji merytorycznej nie sprzeciwiała się również wyrażona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, jako wydaną z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Z uwagi na podstawę prawną uchylenia decyzji SKO, sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego P. W. o zobowiązanie organu do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Zgodnie bowiem z art. 145 a § 1 p.p.s.a. tylko w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. O zwrocie skarżącym kosztów postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. a.tp.