II SAB/Łd 105/13

Dnia 10 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2014 roku sprawy ze skargi L. S. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie załatwienia wniosku skarżącej z dnia 11 sierpnia 2006 r. o zmianę w trybie art. 154 k.p.a. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak [...] oddala skargę. LS W dniu 24 lipca 2013r. L. S. wniosła skargę na bezczynność Wojewody [...] w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną. W motywach skargi jej autorka wyjaśniła, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu wyrażanym od lat w formie wyjaśnień nie mających mocy prawnej. Skarżąca wskazała, iż pismem z dnia 11 sierpnia 2006r., uzupełnionym w dniu 6 listopada 2006r. wniosła o zmianę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...]. W piśmie tym zawarte zostało także odwołanie skarżącej od decyzji Starosty [...] z dnia [...], nr [...] w sprawie uregulowania sytuacji prawnej działek ulicznych położonych w S. zajętych pod drogi publiczne – ul. W. i ul. O., oznaczonych nr ewid. 1113/2, 1113/3 i 1105/2. Jak następnie wyjaśniła skarżąca, złożyła ona w dniu 11 sierpnia 2006r. wniosek o zmianę decyzji Wojewody [...] z dnia [...], nr [...], bowiem jej wcześniejszy wniosek – z dnia 16 marca 2004r. – nie był uwzględniony decyzją Wojewody [...] z dnia [...]. Strona domagała się zmiany decyzji Wojewody [...] z dnia [...] w trybie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267, dalej jako "K.p.a."). Do dnia wniesienia skargi Wojewoda nie wydał decyzji w sprawie wniosku skarżącej z dnia 16 marca 2004r. pomimo ponagleń, ani nie zmienił swojej decyzji z dnia [...] w trybie art. 154 K.p.a. na podstawie jej wniosku z dnia 11 sierpnia 2006r. W konkluzji skarżąca wniosła o podjęcie skutecznych działań celem doprowadzenia do zmiany decyzji Wojewody [...] z dnia [...], bowiem organ uchyla się od wydania decyzji administracyjnej na podstawie wniosków skarżącej. Zdaniem skarżącej organ swoją bezczynnością i bezprawnymi działaniami od wielu lat blokuje załatwienie sprawy, nie dopuszcza do uregulowania sytuacji prawnej działek ulicznych na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 827 ze zm.). Skarżąca akcentowała, że przepisy te miały uregulować zaszłości wywołane przejęciem gruntów pod drogi publiczne i zapewnić ich właścicielom odszkodowanie, w niniejszej sprawie organ nie troszczy się natomiast o prawne uregulowanie statusu tych dróg ani o udzielenie rekompensaty za cudzą własność. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie wskazując, że działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...], odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999r., przez gminę O. własności działek nr 1113/2, 1113/3 i 1105/2, położonych w obrębie S. przy ul. W. i O., jako niezajętych pod drogi publiczne. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącą organ podkreślił, że postępowanie w sprawie zmiany, na podstawie art. 154 k.p.a., decyzji Wojewody [...] z dnia [...] utrzymanej w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 18 marca 2008r., zostało zakończone ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 29 czerwca 2009r., która została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 11 grudnia 2009r.. Organ podkreślił, iż w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja właściwego organu, zatem zachodzi powaga rzeczy osądzonej i prowadzenie w tej sprawie ponownego postępowania jest niedopuszczalne. Potwierdza to wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2012r., w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1570/11, oddalający skargę L. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 22 czerwca 2011r. o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany decyzji administracyjnej wobec złożenia przez skarżącą ponownego wniosku o zmianę decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. Odnosząc się natomiast do kwestii błędnego, zdaniem skarżącej, ustalenia przez Wojewodę [...] stron postępowania organ wyjaśnił, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 73 wskazanej powyżej ustawy z dnia 13 października 1998r., stroną postępowania jest osoba, która w dniu 31 grudnia 1998r. była właścicielem nieruchomości oraz Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, a także osoby, które wykażą swój tytuł prawny do objętej postępowaniem nieruchomości. Reasumując, organ wskazał, iż zarzuty podniesione w skardze na bezczynności są nieuzasadnione, co powinno uzasadniać jej odrzucenie na mocy art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z kolei z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej jako P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Tytułem wstępu wskazać należy, że z bezczynnością organu mamy do czynienia miedzy innymi wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony postępowania i nie załatwia go w terminie przewidzianym przez prawo. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów wniosek nie został załatwiony, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Przy czym nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy. Rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu jest ustalenie przede wszystkim trzech kwestii. Po pierwsze, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, jest sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a. Po drugie, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz, czy taki tryb przed wniesieniem skargi został wyczerpany. Następnie, o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, sąd musi ustalić, czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako nie wydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a tym samym – zobowiązać do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a. ). Nie ulega wątpliwości, iż domaganie się zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie przepisu art. 154 K.p.a. mieści się w kanonie spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a.. Stosownie natomiast do treści art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej takim środkiem jest zażalenie w trybie art. 37 § 2 K.p.a.. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż skarżąca złożyła zażalenie na bezczynność Wojewody [...] do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, który postanowieniem z dnia [...] uznał je za nieuzasadnione. Tym samym wyczerpany został tryb przewidziany w art. 37 K.p.a., co powoduje, że wniesienie skargi na bezczynność organu było dopuszczalne. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że sposób załatwienia wskazanego zażalenia pozostaje bez wpływu na ocenę zasadności skargi, gdyż ma ono jedynie znaczenie formalne (vide: wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012r., w sprawie sygn. akt II OSK 2259/10, Lex 114577 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 marca 2012r., w sprawie sygn. akt II SAB/Łd 2/12, Lex 1139147). Przechodząc do kwestii merytorycznych należy wyjaśnić, że nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy. Analiza okoliczności niniejszej sprawy przeczy temu aby organy administracji publicznej rozpoznając wniosek skarżącej z dnia 11 sierpnia 2006r. pozostawały w bezczynności. Jak jednoznacznie wynika z okoliczności, których strona skarżąca nie kwestionuje, we swym wniosku z dnia 11 sierpnia 2006r. domagała się zmiany w trybie art. 154 K.p.a. decyzji Wojewody [...] z dnia [...], którą odmówiono stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę O. z dniem 1 stycznia 1999r. własności określonych działek położonych w Gminie O., jako niezajętych pod drogi publiczne. Powyższa decyzja Wojewody [...], niezależnie od tego, że objęta była wnioskiem skarżącej o jej zmianę w trybie art. 154 K.p.a., to dodatkowo została przez skarżącą zaskarżona odwołaniem. W następstwie jego rozpatrzenia Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...]. Na powyższą, ostateczną decyzję Ministra Infrastruktury L. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 24 września 2008r., w sprawie sygn. akt I SA/Wa 603/08 prawomocnie oddalił skargę (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym należy skonstatować, iż ostateczną decyzją, którą odmówiono stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę O. z dniem 1 stycznia 1999r. własności określonych działek położonych w Gminie O., jako niezajętych pod drogi publiczne, nie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] (która jest jedynie decyzją organu pierwszej instancji), lecz decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...], wydana w następstwie rozpoznania odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Skoro zatem zmiana decyzji w trybie art. 154 K.p.a. może być dokonana jedynie przez organ, który ją wydał, to wypada skonstatować, że organem, który wydał ostateczną decyzję, może być organ administracji publicznej pierwszej instancji, tylko wtedy gdy strona nie wniosła skutecznie odwołania od takiej decyzji lub organ odwoławczy, który wydał decyzję w wyniku rozpatrzenia odwołania (vide: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska i A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy (...) Kodeks postępowania administracyjnego (...), Lex/El, 2013, uwaga 13 do art. 154). Jeśli zatem to Minister Infrastruktury wydał decyzję ostateczną w owej sprawie, to Wojewoda [...], jako organ pierwszej instancji nie jest właściwy do rozpoznania wniosku o zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 154 K.p.a.. Nie można mu zatem stawiać zarzutu bezczynności w załatwieniu tak określonej sprawy. Już tylko powyższa konstatacja – co do zasady – przesądza o bezzasadności skargi wniesionej w niniejszej sprawie. Niezależnie jednak od powyższych uwag należy wskazać, iż wniosek skarżącej z dnia 11 sierpnia 2006r., po ustatecznieniu się decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...], został przekazany przez Wojewodę [...] Ministrowi Infrastruktury. Stało się to w dniu 6 marca 2009r. i było podstawą do wydania przez tegoż Ministra decyzji z dnia [...], która odmówiono zmiany w trybie art. 154 K.p.a. decyzji własnej z dnia [...]. Natomiast w następstwie rozpoznania wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]. Skarga wniesiona na powyższe rozstrzygnięcie przez skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została prawomocnie oddalona wyrokiem z dnia 14 października 2010r., w sprawie sygn. akt I SA/Wa 336/10 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza powyższych okoliczności dobitnie wskazuje, iż wniosek skarżącej z dnia 11 sierpnia 2006r. – bezczynność, w którego rozpoznaniu zarzuca skarżąca – był już przedmiotem rozpatrzenia i został ostatecznie załatwiony przez kompetentny do tego organ administracji publicznej, a co więcej wydane w tym przedmiocie rozstrzygnięcie spotkało się z akceptacją sądu administracyjnego wyrażoną w prawomocnym wyroku. W takiej sytuacji niepodobna mówić o bezczynności organów administracji publicznej w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia 11 sierpnia 2006r.. W takiej sytuacji za zbędne dla oceny zasadności wniesionej skargi należy uznać przywoływanie dalszych okoliczności niniejszej sprawy wskazujących na to, iż skarżąca w dniu 15 listopada 2010r. ponownie złożyła wniosek o zmianę w trybie art. 154 K.p.a. decyzji Wojewody [...] z dnia [...], tym razem wniosek ten kierując bezpośrednio do Ministra Infrastruktury (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2012r., w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1570/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) W tej sytuacji skargę jako bezzasadną należało oddalić (art. 151 P.p.s.a. d.r.