II SAB/Łd 117/17

Dnia 27 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant st. asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2017 roku sprawy ze skargi S. M. i U. Z. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej dotyczącej wybudowania budynku mieszkalnego 1. stwierdza, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych; 4. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz S. M. i U. Z. sumy pieniężne w kwotach po 500 (pięćset) złotych dla każdego z nich; 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz S. M. i U. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS S. M. i U. Z. zaskarżyli do sądu administracyjnego bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej, dotyczącej wybudowania budynku mieszkalnego, położonego w B., przy ulicy A 23. W uzasadnieniu skarżący przedstawili stan faktyczny sprawy i wyjaśnili, że decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w trybie odwoławczym decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Decyzja została doręczona [...] r. Po upływie dwóch miesięcy "leżakowania" sprawy, organ I instancji pismem z dnia 14 września 2016r. zawiadomił strony w trybie art. 36 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 23), powoływanej dalej jako "k.p.a.", że sprawa nie może być załatwiona w terminie, z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ jednak nie wskazał konkretnego terminu załatwienia sprawy, określając go w sposób niemożliwy do wyliczenia jako "30 dni od zakończenia postępowania wyjaśniającego". Następnie pismem z dnia 14 września 2016r. organ I instancji zawiadomił strony o oględzinach i wyznaczył ich termin na dzień 8 października 2016r., jednak z uwagi na kolizję terminów, na wniosek skarżącego termin oględzin wyznaczono na dzień 19 października 2016r. Oględziny odbyły się w wyznaczonym dniu. Skarżący podnieśli, że od czasu oględzin, przez 5 miesięcy organ powiatowy milczał, nie zajmując się sprawą w ogóle. W związku z tym w dniu 3 kwietnia 2017r. skarżący złożyli zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. na bezczynność organu powiatowego. Skarżący wskazali, że do dnia złożenia niniejszej skargi nie została im doręczona decyzja administracyjna, rozstrzygająca sprawę. Od doręczenia organowi powiatowemu decyzji i akt postępowania upłynęło zaś prawie 9 miesięcy. Skarżący wskazali, że organowi powiatowemu wielokrotnie były wymierzane grzywny z tytułu bezczynności w poprzednich okresach prowadzonego postępowania. Także w innych sprawach (dotyczących przewlekłości postępowania) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi takie grzywny wymierzał, ale nie odnoszą one żadnego skutku. Na tej podstawie skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w zakreślonym przez Sąd terminie oraz o stwierdzenie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto skarżący wnieśli o przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej, przewidzianej w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 718), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." – w wysokości po 2.000 zł dla każdego z nich. Żądanie to skarżący uzasadnili okolicznością całkowitego lekceważenia sobie przez organ obowiązków przewidzianych prawem. Ich zdaniem, takie zachowanie organu powoduje dla skarżących potworny uszczerbek moralny, w postaci całkowitej utraty zaufania i przekonanie, że organ nadzoru budowlanego w Polsce nie jest powołany dla załatwiania ich sprawy i są oni pozbawieni całkowicie prawa do załatwienia jakiejkolwiek sprawy w tym organie od wielu lat. Skarżący czują się wykluczeni ze społeczeństwa, poprzez traktowanie przez organ ich spraw z całkowitą ignorancją. Poza uprawnieniem do wnoszenia skarg, skarżący nie dysponują jakimkolwiek środkiem prawnym, który skłoniłby organ do załatwienia ich sprawy. Skarżący wnieśli również o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 156 §6 p.p.s.a., mając na względzie, że bezczynność postępowania miała miejsce bez żadnego uzasadnienia i z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wnieśli także o zasądzenie w trybie art. 200 p.p.s.a. od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. przedstawił szczegółowo stan faktyczny sprawy i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Przy piśmie z dnia 23 maja 2017r. organ załączył decyzje własną z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm.), zobowiązującą skarżących do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzgledniające samowolnie wprowadzone zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowalnych, związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym 455, położonej w B. przy ul. A 23 w terminie do dnia 31 sierpnia 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga, za wyjątkiem żądania wyznaczenia organowi terminu do załatwienia sprawy, jest zasadna. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu administracji publicznej i na przewlekłość postępowania w przypadkach niepodejmowania przez ten organ nakazanych prawem aktów lub czynności, w tym - w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 - 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.). W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje go do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego lub dokonania czynności, stwierdza, że organ ten dopuścił się bezczynności czy przewlekłości postępowania i jednocześnie ustala, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa – art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a.). Warunkiem wniesienia skargi zarówno na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uprzednie złożenie do organu wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie - art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 § 2 p.p.s.a. Wyczerpanie trybu zaskarżenia przed wniesieniem skargi w rozpoznawanej sprawie, jest bezsporne. Skarżący bowiem w dniu 3 kwietnia 2017r. złożyli zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., skierowane do organu wyższego stopnia. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie dotyczącej legalności budowy budynku mieszkalnego, położonego w B., przy ul. A 23, którego skarżący pozostają współwłaścicielami. Postępowanie, obejmujące budowę spornego obiektu toczy się od lutego 2012r., zainicjowane wnioskiem R. J. z dnia 3 lutego 2012r. Prawidłowość procedowania w badanej sprawie była już przedmiotem kontroli przez tutejszy Sąd, który sześciokrotnie rozpoznawał skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, każdorazowo uznając je za zasadne: 1) prawomocnym wyrokiem z dnia 13 stycznia 2015r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 177/14 po rozpoznaniu skargi R. i J. J. zobowiązano Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w B. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzono organowi grzywnę w kwocie 1000 zł. 2) prawomocnym wyrokiem z dnia 29 czerwca 2016r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 89/14 po rozpoznaniu skargi P. S., stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu wydania aktu, wymierzono organowi grzywnę w kwocie 3000 zł. oraz przyznano skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 1000 zł.; 3) prawomocnym wyrokiem z dnia 29 czerwca 2016r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 90/16 po rozpoznaniu skargi U. Z., stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu wydania aktu, wymierzono organowi grzywnę w kwocie 2000 zł. oraz przyznano skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 zł.; 4) prawomocnym wyrokiem z dnia 29 czerwca 2016r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 88/16 po rozpoznaniu skargi S. M., stwierdzono, że przewlekłość postępowania, prowadzonego przez organ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu wydania aktu, wymierzono organowi grzywnę w kwocie 2000 zł. oraz przyznano skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 1000 zł.; 5) prawomocnym wyrokiem z dnia 29 czerwca 2016r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 91/16 po rozpoznaniu skargi U. Z., stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu wydania aktu, wymierzono organowi grzywnę w kwocie 2000 zł. oraz przyznano skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 zł.; 6) prawomocnym wyrokiem z dnia 6 lipca 2016r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 87/16 po rozpoznaniu skargi S. M., stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu wydania aktu, wymierzono organowi grzywnę w kwocie 1500 zł. oraz przyznano skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 500 zł. Decyzją z dnia [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 290 ze zm.) zobowiązał skarżących do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzgledniającego samowolnie wprowadzone zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowalnych, związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym 455, położonej w B., przy ul. A 23 w terminie do dnia 31 sierpnia 2017r.. W ocenie Sądu, okoliczność wspomniana stoi na przeszkodzie wyznaczeniu terminu do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie. Jest to bowiem decyzja merytoryczna, do daty wyrokowania nieostateczna, której wykonanie lub nie przez zobowiązanych skutkować będzie kolejnymi rozstrzygnięciami, podejmowanymi przez organ. Ani ich rodzaju ani możliwego terminu wydania nie sposób zaś na obecnym etapie postępowania przewidzieć. Wyklucza to, zdaniem Sądu, podejmowanie rozstrzygnięcia, zobowiązującego organ do wydania aktu, kończącego postępowanie w sprawie w określonym terminie, zatem postępowanie w tym przedmiocie umorzono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jako bezprzedmiotowe (decyzja z dnia [...] r. została wydana po wniesieniu skargi). Ocenie poddano natomiast prawidłowość procedowania przez organ w kontekście zarzutu rażącej bezczynności, ograniczając wszakże zakres badania do okresu następującego po dacie ostatniego prawomocnego wyroku tutejszego Sądu, rozstrzygającego skargę na bezczynność organu tj. po dniu 6 lipca 2016r. Do tej daty bowiem bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. została bowiem oceniona. Orzeczenie to jest wiążące dla organu i sądu w kolejnych postępowaniach w ramach tej same sprawy (art. 170 p.p.s.a.), przeto rozważaniu poddać można okresy bezczynności po tej dacie. Jak wynika natomiast z nadesłanych do kontroli sądowej akt administracyjnych, organ, poczynając od 7 lipca 2016r. przeprowadził jedynie oględziny obiektu w dniu 19 października 2016r., następnie zaś w dniu 22 maja 2017r. wydał decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Okres zatem, w którym nie podejmowano w sprawie żadnych działań, zmierzających efektywnie do zakończenia postępowania, bez wątpienia dowodzi bezczynności, która z racji opieszałości wielomiesięcznej ma charakter rażący. Warto dostrzec, iż organ nie zaprzecza bezczynności, wskazując, że powodem takiego stanu rzeczy są trudności kadrowe. W ocenie składu orzekającego wyjaśnienia te nie mogą odnieść skutku. Dla zasadności skargi na bezczynność czy przewlekłość postępowania nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu (por. np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 19 września 2013 roku, sygn. akt: I SAB/Wa 243/13 oraz z dnia 12 września 2013 roku, sygn. akt: I SAB/Wa 364/13, wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem htt://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy administracji zobowiązane są bowiem do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności obowiązku wnikliwego i szybkiego podejmowania działań, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m. in. przepis art. 35 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Oceniając opisany wyżej tok czynności, podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego w ramach postępowania wyjaśniającego należy uznać, iż w dacie wniesienia skargi pozostawał on w bezczynności, która miała charakter rażący, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. W zaistniałej sytuacji, zdaniem Sądu, zasadnym jest wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.. Jednocześnie Sąd uznał za zasadne wymierzenie grzywny w kwocie 1000 zł., biorąc pod uwagę z jednej strony fakt opieszałego i nieefektywnego działania organu na przestrzeni ponad 5 lat, z drugiej okoliczność, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w B. był już karany grzywną za pozostawanie w bezczynności w niniejszej spawie. Grzywna pełni natomiast przede wszystkim funkcję prewencyjną i ma przeciwdziałać bezczynności czy przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez organ. Jej wymierzenie odnosi się do konkretnego postępowania administracyjnego. Okres bezczynności, podlegający ocenie w przedmiotowej sprawie wynosi zatem 10 miesięcy (od dnia 7 lipca 2016r. do dnia 22 maja 2017). W ocenie Sądu przeto, kwota 1000 zł. stanowić będzie adekwatną dolegliwość dla organu z tytułu analizowanej bezczynności. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2016r., sygn. akt II OSK 1030/15 i z dnia 10 lutego 2015r., sygn. akt II OSK 2095/14 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) Na podstawie tego samego przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężne, uwzględniając fakt, że na rzecz obojga skarżących sumy te były już kilkakrotnie zasądzane w łącznej wysokości: 1500 zł. na rzecz S. M. i 2000 zł. na rzecz U. Z.. Ich ustalona wysokość jest następstwem niemożności uzyskania przez skarżących zakończenia postępowania w rozsądnym terminie, nawet pomimo licznych wyroków, które winny zobligować organ do efektywnego zakończenia sprawy. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a. zasądzono zaś na rzecz skarżących zwrot poniesionych przezeń kosztów postępowania w kwocie równej uiszczonemu solidarnie wpisowi sądowemu od skargi (100,-zł.). A.B.