II SAB/Łd 90/16

Dnia 29 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2016 roku sprawy ze skargi U. Z. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie legalności budowy budynku mieszkalnego 1. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 4. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej U. Z. sumę pieniężną w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych; 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz U. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS Skargą z dnia [...] U. Z. zaskarżyła bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej, wszczętej wnioskiem R. J. z dnia 3 lutego 2012r. dotyczącym legalności budowy budynku mieszkalnego, położonego w B. przy ul. K. 23, którego jest współwłaścicielem. Zaskarżając bezczynność skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania w zakreślonym przez Sąd terminie aktu administracyjnego; stwierdzenie bezczynności organu oraz wskazania, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wniosła o przyznanie w trybie art.149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718), dalej powoływanej jako "P.p.s.a", od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości do uznania Sądu; wymierzenie organowi w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. grzywny w wysokości uwzględniającej stopień przewlekłości; zasądzenie w trybie art. 200 P.p.s.a. na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego. W motywach skargi skarżąca przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania podkreśliła, że sprawa załatwiana jest przez organ administracji przez prawie cztery lata. Wskazała, że zawiadomieniem z dnia 13 lutego 2012r. organ powiatowy poinformował strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie oraz wyznaczył oględziny na dzień 14 marca 2012r. Oględziny obiektu zostały przeprowadzone w wyznaczonym terminie. Następnie U. Z. wyjaśniła, że w dniu 24 kwietnia 2012r. organ wezwał strony do ponownych oględzin wyznaczając termin na dzień 30 maja 2012r. Oględziny te zostały również przeprowadzone w wyznaczonym terminie. W dniu 22 sierpnia 2012r. S. M. w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23), dalej powoływanej jako "K.p.a"., wniósł zażalenie do organu wyższego stopnia na bezczynność organu powiatowego. Postanowieniem z dnia [...]. nr [...] organ wojewódzki wyznaczył organowi powiatowemu dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia 12 grudnia 2012r. Pismem z dnia 10 grudnia 2012r. organ zawiadomił w trybie art. 10 K.p.a. o zakończeniu postępowania dowodowego. Decyzją z dnia [...]nr [...] organ powiatowy umorzył postępowanie. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez organ wojewódzki decyzją z dnia [...] nr [...]. Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2013r. w sprawie II SA/Łd 433/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzje obu instancji. W dalszej kolejności postanowieniem nr [...] z dnia [...] organ wojewódzki rozstrzygnął zażalenie D. i R. małżonków J. w przedmiocie bezczynności organu, wyznaczając termin dodatkowy do załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2014r., a następnie ze skargi tychże osób Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 stycznia 2015r. w sprawie II SAB/Łd 177/14 stwierdził w sprawie rażącą bezczynność organu, nakładając na organ grzywnę i zobowiązując do wydania orzeczenia w terminie 30 dni od uprawomocnienia się orzeczenia. Zawiadomieniem z dnia 3 kwietnia 2015r. organ powiatowy poinformował strony w trybie art. 36 § 1 K.p.a. o niemożliwości zakończenia postępowania dowodowego w sprawie w związku z potrzebą przesłuchania w charakterze świadka – autora ekspertyzy technicznej, załączonej przez stronę. Organ wyznaczył termin zakończenia postępowania do dnia 1 sierpnia 2015r. Jednocześnie pismem z dnia 1 czerwca 2015r. organ powiadomił strony o wezwaniu w charakterze świadka C. D. na dzień 24 czerwca 2015r. Do czynności dowodowych nie doszło z powodu niestawiennictwa świadka. Skarżąca podkreśliła, że organ powiatowy od czerwca 2015r. nie podjął w sprawie czynności, korzystając ze środków przymuszających wobec świadka. Nie podejmował też w sprawie żadnych innych czynności. Autorka skargi wskazała następnie, iż zaskarżyła przewlekłe prowadzenie postępowania zażaleniem z dnia 26 sierpnia 2015r. Z kolei w dniu 23 września 2015r. S. M. złożył do organu wojewódzkiego zażalenie na bezczynność i przewlekłość prowadzonego postępowania administracyjnego. W dalszej kolejności organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] nr [...] odmówił przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka na okoliczność ekspertyzy technicznej przedłożonej przez inną stronę postępowania, która nie została jednak przez organ zaliczona jako dowód w sprawie. Skarżąca wskazała, że jest to ostatnia czynność podjęta przez organ w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] organ wojewódzki uznał zażalenie skarżącej za zasadne stwierdzając, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. pozostaje w bezczynności; stwierdził, że bezczynność ma charakter rażący; wyznaczył organowi powiatowemu dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 4 grudnia 2015r. oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie. Termin ten również upłynął bezskutecznie. W ocenie U. Z. czynności organu w przedmiotowej sprawie były sporadyczne, pozorne i podejmowane zawsze na skutek wnoszonych przez strony środków zaskarżenia bezczynności. U. Z. podkreśliła, że okresy, w których w sprawie organ nie dokonywał żadnych czynności są wielomiesięczne. Zdaniem skarżącej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji administracyjnej, która – w rozumieniu art. 104 K.p.a. – rozstrzygałaby sprawę co do jej istoty. Skarżąca wskazała, że bezczynność postępowania powoduje dla niej negatywne konsekwencje, pozbawia ją również możliwości złożenia środków odwoławczych, a w dalszej konsekwencji wniesienia skargi do sądu, co godzi w konstytucyjne wolności i prawa człowieka i obywatela. Poza tym U. Z. podniosła, że organ ignoruje orzeczenia organu wojewódzkiego, wyznaczając kolejne terminy załatwienia sprawy i nie reaguje na wyroki sądowe w przedmiocie bezczynności tegoż organu, jak również nie odnoszą żadnego skutku nałożone na organ grzywny. Skarżąca podkreśliła, że od otrzymania akt sprawy po uchyleniu ostatnio wydanej decyzji upłynęły ponad dwa lata a prowadzenie postępowania przez organ nadzoru budowanego przez lata blokuje uzyskanie pozwolenia na roboty budowlane w budynku, którego jest właścicielem. Dodatkowo w zakresie wniosku o przyznanie w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. sumy pieniężnej, skarżąca podkreśliła okoliczność całkowitego lekceważenia przez organ obowiązków przewidzianych prawem, wskazując że powoduje ono utratę zaufania do organu nadzoru budowlanego i pozbawia prawa do załatwienia jakiejkolwiek sprawy w tym organie. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie. Organ przyznał, że przedmiotowe postępowanie wszczęte zostało na wniosek R. J., który bezpośrednio sąsiaduje z nieruchomością, na której zlokalizowany jest przedmiot postępowania, tj. budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany w B. przy ul. K. 23 (działka nr 455, obręb [...]). W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że po przeprowadzonej analizie zgromadzonego materiału dowodowego wydał stosowne rozstrzygnięcie w sprawie, które ma na celu doprowadzenie przedmiotu postępowania do stanu zgodnego z prawem. Wobec powyższego stwierdził, iż skarga jest niezasadna. Wyjaśnił jednocześnie, iż zaniedbanie w zakresie terminowości prowadzonego postępowania jest niezależne od organu, bowiem jest spowodowane brakiem odpowiedniej kadry pracowniczej, licznymi rozbudowanymi postępowaniami administracyjnymi, uczestnictwem w postępowaniach prowadzonych przez organy ścigania i koniecznością podjęcia natychmiastowych działań w przypadku wystąpienia zagrożenia zdrowia i życia mieszkańców powiatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r. poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres przedmiotowy skarg na bezczynność wyznaczają przepisy art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień, innych aktów i czynności oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydanych w indywidualnych sprawach. Na wstępie należy również zaznaczyć, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu czy czynności (vide wyroki WSA: w Warszawie z dnia 2 grudnia 2014r. w sprawie II SAB/Wa 562/14; w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2015r. w sprawie II SAB/Gd 29/15; w Poznaniu z dnia 27 listopada 2014r. w sprawie II SAB/Po 123/14, w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 grudnia 2014r. w sprawie II SAB/Go 124/14, w Białymstoku z dnia 12 listopada 2014r. w sprawie II SAB/Bk 76/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Celem skargi na bezczynność jest zobowiązanie organu niepodejmującego działań przewidzianych przez prawo do podjęcia tychże działań, tj. wydania w określonym terminie i w określonej formie aktu, dokonania czynności bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. O bezczynności możemy zatem mówić po stwierdzeniu wynikającego z przepisów prawa obowiązku wszczęcia postępowania przez organ i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia, a następnie niewypełniania owego obowiązku w nakazanym przez prawo terminie. Na wstępie wyjaśnić również trzeba, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność organu niezbędne jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, stosownie do art. 37 § 1 K.p.a. Jeśli organ tenże uzna zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 37 § 2 K.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu ww. trybu strona może wnieść skargę na bezczynność organu, przy czym skarga jest dopuszczalna niezależnie od stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. W przedmiotowej sprawie bezspornie strona skarżąca, przed złożeniem skargi, wyczerpała tryb przewidziany w przepisie art. 37 K.p.a., bowiem pismem z dnia 26 sierpnia 2015r. złożyła zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie postępowania wszczętego przez organ w dniu 13 lutego 2012r. w sprawie legalności budynku mieszkalnego, położonego w B. przy ul. K. 23. W tym miejscu przypomnieć należy, że organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 § 1 i 2 K.p.a. W myśl tejże zasady organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. Stosownie do art. 35 § 1 – 3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminach wyżej określonych lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w chwili wniesienia skargi przez U. Z., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. pozostawał w bezczynności w przedmiocie załatwienia sprawy legalności budowy budynku mieszkalnego usytuowanego przy ulicy K. 23 w B., co potwierdził wyrok tutejszego Sądu z dnia 13 stycznia 2015r. w sprawie II SAB/Łd 177/14, którym stwierdzono rażącą bezczynność organu, nakładając na organ grzywnę i zobowiązując do wydania orzeczenia w terminie 30 dni od uprawomocnienia się orzeczenia. Niemniej jednak w dniu [...] organ wydał decyzję nr [...], mocą której zobowiązał U. Z. i S. M. w terminie do dnia 31 lipca 2016r. do opracowania i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego samowolnie wprowadzone zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr 455, obręb [...], przy ul. K. 23 w B., zrealizowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] wydanej przez Urząd Miasta i Gminy B. Decyzja ta została doręczona skarżącej, co wynika z potwierdzenia odbioru załączonego do akt sprawy. W tym miejscu przypomnieć należy, że sąd, badając stan faktyczny i prawny sprawy obowiązany jest uwzględniać stan sprawy istniejący w dniu orzekania. W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić więc trzeba, że organ rozstrzygnął sprawę w trybie art. 104 § 1 K.p.a., zatem postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. O powyższym sąd orzekł w punkcie drugim sentencji na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Następnie wskazać należy, że umorzenie postępowania w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu ze względu na wydanie aktu po wniesieniu skargi nie zwalnia sądu od stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażący czy też nie (vide: wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013r. w sprawie I OSK 17/13, postanowienie NSA z dnia 13 listopada 2012r. w sprawie I OSK 2626/12, https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W orzecznictwie przyjmuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Owo przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione racjonalnego uzasadnienia (vide wyroki WSA: w Olsztynie z dnia 5 maja 2016r. w sprawie II SAB/Ol 31/16, w Łodzi z dnia 14 października 2015r. w sprawie II SAB/Łd 137/15; wyroki NSA z dnia 17 listopada 2015r.: w sprawie II OSK 652/15 i w sprawie I OSK 2440/15, https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając z kolei, czy zaistniała w sprawie bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa, stwierdzić należy przede wszystkim oczywiste naruszenie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Z akt sprawy wynika, że od momentu wszczęcia postępowania do wydania decyzji nakładającej obowiązek opracowania i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego upłynął okres czterech lat, co uzasadnia konkluzję, że organ w sposób rażący przekroczył granice czasu trwania postępowania administracyjnego. Poza tym należy zwrócić uwagę na wielomiesięczne przerwy w postępowaniu, w czasie których organ nadzoru budowlanego nie podejmował żadnych czynności celem wyjaśnienia sprawy. Co więcej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nie wywiązywał się również z obowiązku powiadamiania stron o każdym przypadku opóźnienia w postępowaniu oraz ignorował dodatkowe terminy załatwienia sprawy wyznaczane przez organ wyższego stopnia, jak również nie wypełnił zobowiązania do załatwienia sprawy w terminie 30 dni wynikającego z wyroku tutejszego Sądu z dnia 13 stycznia 2015r. w sprawie II SAB/Łd 177/14. Należy jednocześnie zauważyć, że argumentacja organu co do trudności kadrowych i konieczności prowadzenia równocześnie innych postępowań nie może stanowić usprawiedliwienia dla bezczynności w rozpatrywaniu sprawy, bowiem strona ma prawo oczekiwać rozstrzygnięcia sprawy w terminach określonych w K.p.a. niezależnie od stopnia skomplikowania sprawy. Z powyższych względów należało uznać, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a, o czym Sąd orzekł w punkcie pierwszym sentencji. Na podstawie art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd orzekł w punkcie trzecim sentencji o wymierzeniu Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny w wysokości 2000zł oraz na wniosek skarżącej przyznał sumę pieniężną w wysokości 1000zł (punkt czwarty sentencji), przewidzianą w art. 149 § 2 P.p.s.a, odpowiednio do stopnia uchybień organu w przedmiotowej sprawie. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie piątym wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 P.p.s.a. MR