II SAB/Łd 123/15

Dnia 6 sierpnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2015 roku sprawy ze skargi M. M. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie przebudowy wiaty 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżącego M. M. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS Pismem z dnia 11 maja 2015 r. M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w sprawie samowolnej przebudowy wiaty na budynek do produkcji brojlerów przez Spółkę A we wsi P., gm. B. W motywach skargi strona wskazała, że w miesiącu listopadzie 2014 r. zwróciła się do organu I instancji z prośbą o interwencję w sprawie samowolnej przebudowy wiaty. W wyniku podjętych działań PINB ustalił, że w miejsce wiaty w ostrej granicy z działką skarżącego został wybudowany nowy budynek o wymiarach 80,5m x 11,7m, na który Spółka nie posiada planu, ani pozwolenia. Z uwagi na to, że do marca 2015 r. PINB nie podjął żadnej decyzji, skarżący złożył zażalenie do [...]WINB w Ł., który uznając je za zasadne, zobowiązał PINB w S. do załatwienia sprawy do dnia 11 maja 2015 r. W dniu 7 maja 2015 r. PINB w S. wydał postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Skarżący nie zgadza się z nim, ponieważ pomimo negatywnej opinii Wójta Gminy B. odnośnie legalizacji samowoli budowlanej i protestów PINB wydłużył do 30 września 2015 r. termin przygotowania projektu na budynek wybudowany bez żadnych uzgodnień, w otulinie rezerwatu przyrody. Nie wydał przy tym decyzji wstrzymującej nielegalną i uciążliwą hodowlę. Odpowiadając na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wniósł o jej oddalenie argumentując, że sprawa była skomplikowana i wymagała podjęcia szeregu czynności i próby zebrania kompletnego materiału dowodowego. Pismem z dnia 20 lutego 2015 r. poinformowano strony, że postępowanie nie może być załatwione w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. Poinformowano również, że zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. bieg terminów, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a. zostanie wstrzymany, a sprawa zostanie rozpatrzona w terminie 30 dni po otrzymaniu odpowiedzi, żądanych dokumentów lub po bezskutecznym upływie terminu na jej udzielenie. M. M. złożył w Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego skargę (data wpływu 4 marca 2015r.) na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. Rozpatrując skargę [...]WINB w Ł. wydał postanowienie z dnia [...], którym wyznaczył PINB w S. termin załatwienia przedmiotowej sprawy na dzień 11 maja 2015 r. Dalej organ wyjaśnił, że w dniu [...] wydał postanowienie, którym zobowiązał firmę A sp. z o.o. do przedłożenia opisanych w postanowieniu dokumentów do 30 września 2015 r. Rzeczone postanowienie otrzymał również skarżący. Na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2015 r. skarżący poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi M. M. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie samowolnej przebudowy wiaty na budynek do produkcji brojlerów przez Spółkę A we wsi P., gm. B. Warunkiem dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku takiej skargi niezbędne jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37 § 1 k.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 k.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowne zażalenie do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. Załączona do sprawy dokumentacja dowodzi, że skarżący w dniu 4 marca 2015 r. złożył do [...]WINB stosowne zażalenie, zaś ŁWINB postanowieniem z dnia [...] wyznaczył PINB w S. dodatkowy termin załatwienia sprawy dotyczącej samowolnej przebudowy wiaty do dnia 11 maja 2015 r. Pismem z dnia 11 maja 2015 r., które wpłynęło do organu I instancji w dniu 18 maja 2015 r., skarżący wniósł skargę do tutejszego sądu na przewlekłe prowadzenia przedmiotowego postępowania przez PINB. Skarga jest wobec tego dopuszczalna. Przystępując w następnej kolejności do merytorycznego rozpoznania skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. sąd stwierdził, że jest ona uzasadniona. Przepisy prawa nie definiują wprost, na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a i art. 37 § 1 k.p.a. Należy jednak przyjąć, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Organ prowadzi tym samym postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy znaczenia (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 października 2012 r. sygn. II OSK 1956/12 – Lex nr 1233717, 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13 – Lex nr 1369030, 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2361/13 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Warszawie z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 55/14 – Lex nr 1554147 i 18 marca 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wa 204/13 – Lex nr 1466033, Poznaniu z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1003/13, Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Go 56/14 – Lex nr 1520247, Gliwicach z dnia 3 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Gl 23/14 –Lex nr 1476619). W jednym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13 – Lex nr 1296088) stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stwierdzenie, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania. Jedną z podstawowych zasad procedury administracyjnej jest bowiem szybkość postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Jej istota sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. W myśl art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego świadczy niewątpliwie o prowadzeniu postępowania w sposób przewlekły. Niespornym jest bowiem, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. prowadzi rzeczone postępowanie od dnia 25 listopada 2014 r. w sposób nieefektywny i dość opieszały, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, mających niekiedy cechy pozorności. W toku tego postępowania PINB w dniu 10 grudnia 2014 r. przeprowadził oględziny nieruchomości, następnie zaś po upływie prawie jednego miesiąca - w dniu 8 stycznia 2015 r. zwrócił się do Wójta Gminy B. o przekazanie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu o informację, czy wydana została decyzja o warunkach zabudowy oraz o przekazanie stanowiska, czy istnieje możliwość lokalizacji inwestycji oraz o przekazanie z archiwum dokumentów dotyczących obiektu. Dalej, dnia 20 stycznia 2015 r. organ I instancji powiadomił strony o treści art. 10 § 1 k.p.a. i zwrócił się o dostarczenie dokumentów dotyczących wiaty mimo, iż mógł to uczynić wcześniej, na przykład tuż po dokonaniu oględzin nieruchomości. Nieco większą aktywność PINB wykazał w lutym 2015 r. występując z prośbą o odszukanie dokumentów w postaci map, zdjęć lotniczych, bądź też dotyczących budowy budynków gospodarczych i produkcyjny kolejno 11 lutego - do Starosty Powiatowego w S., 19 lutego – do Wójta Gminy B., Archiwum Państwowego Miasta Stołecznego Warszawa Oddział w G., 20 lutego – do Archiwum Zakładowego [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł. i Archiwum Zakładowego Starostwa Powiatowego w S. Dnia 9 marca 2015 r. PINB zwrócił się do Archiwum Państwowego w Warszawie Oddział w Ł. z prośbą o odszukania akt archiwalnych związanych z pozwoleniem na budowę budynków gospodarczych i produkcyjnych na działce nr 68 w miejscowości P. 32, gmina B. Materiał dowodowy sprawy niniejszej dowodzi, że PINB na przestrzeni niespełna 6 miesięcy zaledwie jeden raz, to jest w dniu 20 lutego 2015 r. poinformował strony pisemnie w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy, argumentując to koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie i wskazując, że rozpatrzenie sprawy nastąpi w terminie 30 dni po otrzymaniu odpowiedzi, żądanych dokumentów lub po bezskutecznym upływie terminu na jej udzielenia. Taka sytuacja, biorąc pod uwagę, że postępowanie toczyło się od 25 listopada 2014 r., a postanowienie PINB wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową wiaty na budynek gospodarczy zostało podjęto w dniu [...], na skutek uwzględnienia zażalenia skarżącego przez [...]WINB, nie jest możliwa do pogodzenia z regułami demokratycznego państwa prawa i w sposób oczywisty podważa zaufanie obywateli do organów administracji publicznej. Jednoznacznie świadczy o przewlekłości postępowania organu, której jednak - zdaniem sądu - nie można przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. Na marginesie podnieść trzeba, że kwestia legalności postanowienia PINB z dnia [...], którą skarżący podważa w skardze, z uwagi na przedmiot postępowania skargowego, pozostawała poza zakresem kontroli tutejszego sądu. Wobec powyższego sąd na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a. w punkcie pierwszym wyroku stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W punkcie drugim wyroku sąd w trybie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, ponieważ przed wniesieniem skargi do WSA w Łodzi PINB postanowieniem z dnia [...] nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową wiaty na budynek gospodarczy. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie trzecim wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. LS