II SAB/Łd 152/13

Dnia 21 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2014 roku sprawy ze skargi P. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. do załatwienia wniosku P. S. z dnia 14 października 2013 roku w zakresie punktu 1 dotyczącego protokołu odbioru robót budowlanych obejmujących wykonanie nawierzchni wokół budynku Galerii A w S. oraz w całości w zakresie punktu 2 - w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżącego P. S. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS P. S. zaskarżył do sądu administracyjnego bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że pismem z dnia 14 października 2013r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., w trybie art. 1 i art. 6 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm., powoływana także jako: "ustawa"), z prośbą o: 1. doręczenie protokołu odbioru robót budowlanych dotyczącego wykonania nawierzchni wokół budynku tzw. "A" przy ul. A nr 3, wg projektu zagospodarowania terenu sporządzonego przez firmę "K." W. O. w S. oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...]r., nr[...] – Budowa dróg wewnętrznych, parkingów oraz terenów utwardzonych na nieruchomości stanowiącej własność PUH "G." E. W. przy ul. A nr 3 w S.; 2. udzielania odpowiedzi na pytania: a) czy został złożony oryginał protokołu odbioru robót budowlanych? b) czy jest to jedyny dokument nazwany protokołem odbioru robót budowlanych dotyczący odbioru nawierzchni z kostki betonowej wokół budynku A.? c) czy nastąpił ostateczny odbiór wykonania nawierzchni z kostki betonowej wokół budynku tej A.? Skarżący podkreślił, że organ nadzoru budowlanego odebrał wniosek o udostępnienie informacji publicznej w dniu 16 października 2013r. i stosownie do treści art. 13 ust. 1 ustawy powinien ustosunkować się do jego treści w terminie 14 dni. Jednakże do dnia złożenia skargi nie otrzymał żadnej informacji o sposobie załatwienia jego wniosku ani o przedłużeniu terminu jego załatwienia. Na tej podstawie skarżący wniósł o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. do udostępnienia żądanej informacji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wyjaśnił, że pismem z dnia 14 listopada 2013r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na złożone wystąpienie, informując jednocześnie wnioskodawcę, iż żądane przez niego informacje nie mają charakteru informacji publicznej. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru doręczenie skarżącemu odpowiedzi nastąpiło w dniu 28 listopada 2013r., po wcześniejszym awizowaniu przesyłki w dniu 15 listopada 2013r. Natomiast skargę na bezczynność organu P. S. sporządził w dniu 25 listopada 2013r., która następnie została nadana w dniu 28 listopada 2013r. (data stempla pocztowego), a więc w dniu otrzymania odpowiedzi na wniosek z dnia 14 października 2013r. W odpowiedzi na zarzuty skarżącego organ administracji, powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, stwierdził, że nie jest informacją publiczną - w rozumieniu powyższej ustawy - udzielenie odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku P. S.. Także informacją publiczną nie są dokumenty złożone przez inwestora do wniosku o pozwolenie na użytkowanie, czy zawiadomienia o zakończeniu budowy, albowiem stosownie do treści art. 57 pkt 8 ustawy Prawo budowlane po zakończeniu postępowania w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego albo udzielenia pozwolenia na użytkowanie właściwy organ zwraca bezzwłocznie inwestorowi dokumenty. Zatem w sytuacji, gdy organ informacji nie posiada, powinien bez zbędnej zwłoki poinformować stronę o przedmiotowym fakcie. Jest to, co prawda sposób nie przewidziany expressis verbis w ustawie, jednak stanowi dopuszczalne załatwienie wniosku (udzielenie informacji) i skutecznie chroni organ od zarzutu bezczynności. Dodatkowo organ podniósł, że aby można było uznać, że podmiot zobowiązany nie pozostaje w bezczynności przy twierdzeniu, że nie posiada on żądanej informacji, twierdzenie to musi uwiarygodnić. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych dokumentów należy rozpatrywać w kontekście art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., uznając, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej zastosował się do powyższego wymogu poinformowania P. S. o tym fakcie, udzielając w dniu 14 listopada 2013r. stosownej odpowiedzi. Mając na uwadze powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. uznał, że swoim działaniem nie naruszył postanowień zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Nie uchybił także przepisowi art. 35 K.p.a., tym samym organ szczebla powiatowego nie pozostaje w bezczynności, wbrew nieuzasadnionemu twierdzeniu skarżącego. W związku z tym organ wniósł o oddalenie skargi. Pismem z dnia 6 lutego 2014r. P. S. wyjaśnił, że w dniu 16 listopada 2013r. odebrał pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 14 listopada 2013r., znak: [...]. Jednakże, jak wynika m.in. z daty pisma, zostało ono skierowane do niego po upływie ustawowego terminu. Ponadto z treści ww. pisma wynika, że - w ocenie organu - żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej. Nie wynika natomiast, czy żądany dokument jest w posiadaniu organu. W ocenie skarżącego przyjęcie zgłoszenia robót budowlanych, wbrew poglądowi przedstawionemu przez organ, stanowi informację publiczną. Przesądzają o tym liczne wyroki sądów administracyjnych. Tak więc dokumenty związane z tym zgłoszeniem i informacja ich dotycząca również stanowią informację publiczną. Tym samym skarżący podtrzymał żądanie zawarte w skardze. Do pisma z dnia 6 lutego 2014r. skarżący dołączył pismo adresowane do niego przez pełnomocnika inwestora, które odebrał w dniu 4 maja 2011r., z którego wynika, że w tej dacie roboty budowlane nie były odebrane. Skarżący zaznaczył również, że to on był wykonawcą robót budowlanych wokół budynku tzw. A., o którym mowa w tym piśmie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi P. S. jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Na wstępie zaznaczyć należy, iż postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej cechuje pewna specyfika, gdyż do skutecznego wniesienia skargi nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu do usunięcia naruszenia prawa, w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Nadto, w takim przypadku skarga nie musi być poprzedzona wcześniejszym wniesieniem zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (por. np.: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 marca 2012 roku sygn. II SAB/Bk 2/12- Lex Nr 1139096; wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2006 roku sygn. II SAB/Wa 40/2006 - Lex Nr 265495). Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi wskazać należy, że rozpoznanie sprawy dotyczącej bezczynności organu w zakresie dostępu do informacji publicznej jest dwuetapowe. W pierwszej kolejności określić należy, z jakim żądaniem występuje wnioskodawca oraz ustalić, czy dotyczy ono udzielenia informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001r. ( Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm. ). W przypadku uznania, że przepisy tej ustawy mają zastosowanie, możliwe jest przystąpienie do drugiego etapu – zbadania sprawy pod kątem bezczynności organu. Uznając zatem skargę za formalnie dopuszczalną, w pierwszym rzędzie należy wyjaśnić, czy skarga P. S. na bezczynność PINB w sprawie udostępnienia informacji publicznej, o którą wnioskował w piśmie z dnia 14 października 2013r., stanowi takową w rozumieniu ustawy. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskiwania informacji publicznej, w tym uzyskiwania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, 2) wglądu do dokumentów urzędowych, 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów ( art. 3 ust. 1 pkt 1-3 u.d.i.p. ). W art. 4 u.d.i.p. wskazane są podmioty zobligowane do udostępniania informacji publicznej, natomiast art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p., w sposób nieenumeratywny, wskazuje informacje publiczne podlegające udostępnieniu. Ponieważ sformułowania ustawowe nie są precyzyjne, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż przy ich wykładni należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie. Uznać wypada więc, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, a także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Charakteru informacji publicznej nie mają natomiast wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, a także wnioski dotyczące przyszłych działań organów w sprawach indywidualnych, jak również polemika z dokonanymi ustaleniami w sprawie (por. np. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 roku sygn. II SAB/Wa 175/06 - Lex Nr 340013, z dnia 24 marca 2006 roku sygn. II SAB/Wa 1/06 - Lex Nr 197599, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 sierpnia 2008 roku sygn. II SAB/Ol 1/08 - Lex Nr 510199). Powracając na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że żądanie P. S. zawarte w piśmie z dnia 14 października 2013r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. o udzielenie wskazanych w nim informacji, należy uznać za informacje publiczne w rozumieniu ustawy. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, decyduje kryterium rzeczowe, to jest treść i charakter informacji, a niewątpliwie inwestycja związana z wykonaniem nawierzchni wokół tzw. A. i związane z nią dokumenty mają walor informacji publicznej. Co do zasady udostępnieniu podlega bowiem wszystko, co znajduje się w aktach postępowania z wyjątkiem części podlegających wyłączeniom wynikającym z ochrony danych osobowych, czy objętych tajemnicą ustawowo chronioną. Również wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy ( a do nich niewątpliwie należy zaliczyć PINB ), stanowi informację publiczną ( por. np. NSA: z dnia 5 września 2013r. sygn. I OSK 894/13 – Lex nr 1375590, z dnia 30 lipca 2013r. sygn. I OSK 1004/13 – Lex nr 1375651 i z dnia 1 grudnia 2011r. sygn. I OSK 1550/11 – Lex 1149195 ). Ponadto, w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie ma znaczenia, czy wnioskodawca był stroną postępowania, w sprawie co do której występuje z żądaniem. Zgodnie bowiem z przepisem art. 2 ust. 2 ustawy – od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego czy faktycznego. W tej sytuacji, stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w piśmie z dnia 14 listopada 2013r., skierowanym do skarżącego w odpowiedzi na jego wniosek, że P. S. nie był stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, a tym samym nie może żądać udostępnienia informacji publicznej w formie kserokopii aktów indywidualnych wydawanych przez organ, jest bezzasadne. Należy ponadto zwrócić uwagę na pewną niekonsekwencję w stanowisku organu odnośnie przedmiotowego wniosku. Z jednej bowiem strony organ stwierdza, iż żądanie zawarte w piśmie skarżącego nie dotyczy informacji publicznych, a z drugiej – powołując się na treść art. 4 ust. 3 ustawy – podnosi, że PINB jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji mającej charakter informacji publicznej, o ile ta informacja jest w jego posiadaniu. Stanowisko to mogłoby więc świadczyć o tym, iż organ nie kwestionuje tego, że wnioskodawca domaga się udzielenia informacji publicznej, jednakże informacji takiej nie posiada. Przechodząc do dalszej analizy zasadności skargi, po stwierdzeniu, że wnioskowana przez P. S. informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, dokonać wypada oceny, czy organ postępowanie pozostaje w bezczynności, jak również czy bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o której mówi art. 149 § 1 p.p.s.a. W sprawie dostrzec należy, iż udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Terminy te, wynikające z przepisów ustawy, jako szczególne, eliminują możliwość stosowania przepisów dotyczących załatwiania spraw, a określonych w kodeksie postępowania administracyjnego ( art. 35-36 K.p.a.). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Odnosząc się do zarzutu bezczynności w pierwszej kolejności wskazać należy, że skarżący wniosek z dnia 14 października 2013r. do organu skierował w dniu 16 października 2013 roku ( data wpływu ). Natomiast pismo PINB odpowiadające na tenże wniosek, jest z dnia 14 listopada 2013r., które skarżący otrzymał już po złożeniu skargi na bezczynność do WSA. W tej sytuacji nie może budzić wątpliwości, że nawet przy założeniu, iż organ podjął czynności w odpowiedzi na złożony wniosek, choć de facto – nie udostępnił żądanej informacji, to i tak przekroczył ustawowy termin. W tej sytuacji sąd uznał, że organ nadal pozostaje w bezczynności i dlatego w zakresie wniosku P. S. z dnia 14 października 2013r. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, zobowiązując organ do załatwienia opisanej części wniosku w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku ( art. 149 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. ). Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił natomiast skargę w pozostałej części, to jest w zakresie udostępnienia informacji publicznej w postaci decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...]r. dotyczącej budowy dróg wewnętrznych, parkingów oraz terenów utwardzonych na nieruchomości stanowiącej własność PUH "G." E.W. przy ul. A nr 3, ponieważ w tym zakresie organem właściwym jest Starosta [....], a nie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S.. Jednocześnie, wypełniając dyspozycję art. 149 §1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w punkcie czwartym wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. M.CH.