II SAB/Łd 154/15

Dnia 8 grudnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 roku sprawy ze skargi L. S. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wydania decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę prawa własności nieruchomości oddala skargę. LS L.S. zaskarżyła do sądu administracyjnego bezczynność Wojewody [...] w sprawie jej wniosku z dnia [...], dotyczącego wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę O. z dniem 1 stycznia 1999r., na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zmianami), prawa własności nieruchomości o łącznej powierzchni 2049 m2 położonej w S., gmina O., oznaczonej na mapie sytuacyjnej do celów prawnych nr ewid. [...] z dnia 8 marca 2002r. jako działki o numerach 1105/2 o pow. 1120 m2, 1113/2 o pow. 317 m2, 1113/3 o pow. 612m2, zajętych pod drogi publiczne ulica A i B, dla których w Sądzie Rejonowym w Z. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...]. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że jest jedyną właścicielką ww. działek na podstawie umowy darowizny z dnia [...] (akt notarialny Repertorium [...] Nr [...]). Natomiast wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę O. spornej nieruchomości jest zagadnieniem wstępnym do zakończenia toczącego się przed Starostą [...] postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania za przedmiotowe działki na podstawie wniosku skarżącej z dnia 14 stycznia 2003r. Skarżąca dodała, że od lat nie może doczekać się rozstrzygnięcia jej wniosku z dnia [...] decyzją administracyjną. Przyznała, że toczyło się postępowanie w sprawie przejęcia z mocy prawa spornej nieruchomości, ale nie z jej wniosku, bowiem wszczęte zostało pismem [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł. z dnia 24 września 2002r., które nie precyzuje czyjego wniosku dotyczy. Z rozdzielnika pisma wynika, że dotyczy wniosku Zarządu Gminy w O. z dnia 12 sierpnia 2002r. i poprzedzającego go wniosku F.S. z dnia 6 sierpnia 2002r. Skarżąc była w tym postępowaniu jedynie pełnomocnikiem F.S. To postępowanie zakończyło się decyzją Wojewody [...] z dnia [...]. Jako pełnomocnik F.S. nie składała odwołania od tej decyzji. Jej wniosek z dnia [...]. nie został włączony do prowadzonego postępowania, ponieważ nie uwzględniono jej nawet w rozdzielniku decyzji z dnia [...] W tej sprawie wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu do wyroku z dnia 10 sierpnia 2007r., sygn. akt I SA/Wa 690/07. Skarżąca wyjaśniła także, że w dniu 12 grudnia 2013r. złożyła do Ministra Infrastruktury i Rozwoju wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. Skarżąca poinformowała również, że na bezczynność Wojewody [...] w sprawie jej wniosku z dnia [...]. złożyła zażalenie do Ministra Infrastruktury i Rozwoju. W sprawie tego zażalenia Minister Infrastruktury i Rozwoju wydał postanowienie z dnia [...], w którym uznał zażalenie za nieuzasadnione. Natomiast przed złożeniem skargi pismem z dnia 5 czerwca 2015r. skarżąca kolejny raz wezwała Wojewodę [...] do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiedź w tej sprawie otrzymała w piśmie z dnia 3 lipca 2015r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o odrzucenie skargi bądź jej oddalenie. Wyjaśnił, że decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. przez Gminę O. własności działek nr: 1113/2 o pow. 0,0317 ha, 1113/3 o pow. 0,0612 ha i 1105/2 o pow. 0,1120 ha, położonych w obr. [...]. przy ul. A i B. (uregulowanych w księdze wieczystej nr 69966), jako niezajętych pod drogi publiczne. Odwołanie L.S., po przywróceniu terminu do jego złożenia zostało rozstrzygnięte decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody z dnia [...]. Skarga na ww decyzje została prawomocnie oddalona . Niezależnie od powyższego, L.S. pismem z dnia 6 listopada 2006r. wniosła o zmianę decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. W związku z tym pismem z dnia 31 grudnia 2007r., Wojewoda [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zmiany ww. decyzji, na podstawie art. 154 K.p.a.., zawieszając je do czasu rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Wojewody z [...] Wniosek o zmianę decyzji został rozpoznany przez Ministra Infrastruktury, któremu sprawę przekazano w trybie art. 65 § 1 K.p.a. Powyższe podyktowane było obowiązującą wtedy treścią art. 154 K.p.a., zgodnie z którą ostateczna decyzja mogła być zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wniosek o zmianę decyzji został rozpatrzony przez Ministra Infrastruktury w odniesieniu do decyzji ostatecznej, czyli decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...]. Decyzją z dnia [...], Minister Infrastruktury odmówił zmiany ww. decyzji i utrzymał ją w mocy decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. znak: [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 października 2010r., sygn. akt I SA/Wa 336/10, oddalił skargę na te decyzje. Ponowny wniosek o zmianę na podstawie art. 154 K.p.a. decyzji Wojewody [...] z dnia [...], utrzymanej w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] został rozstrzygnięty umorzeniem postępowania (decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] Ww. decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] . L.S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która została oddalona wyrokiem z dnia 17 lutego 2012r., sygn. akt I SA/Wa 1570/11. Wojewoda [...] stwierdził następnie, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że L.S. składała do tej pory wielokrotnie do Wojewody [...] różne pisma, wnioski, zażalenia, wezwania (m.in. pismo z dnia: 12 grudnia 2013r., 14 maja 2014r., 20 czerwca 2014r., 5 czerwca 2015r.). Z uwagi na to, iż przed Wojewodą [...] nie toczyło się, ani nie toczy żadne postępowanie, na składane pisma Wojewoda [...]i udzielał L.S. wyczerpujących odpowiedzi w formie wyjaśnień i pouczeń. Wojewoda [...] przyznał, że skarżąca w dniu 12 grudnia 2013r. złożyła zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. na bezczynność Wojewody [...] w sprawie rozpoznania jej wniosku z dnia 16 marca 2004r. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia 26 czerwca 2014r., uznał ww. zażalenie za nieuzasadnione. Wojewoda [...] dodał, że aktualnie za sprawą wniosku L.S. z dnia [...] (skierowanym do Ministra Infrastruktury i Rozwoju) o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...], sprawa wraz z aktami (oryginały) została przekazana do rozpatrzenia Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju. Wojewoda [...] jednocześnie poinformował L.S., że po zakończeniu postępowania administracyjnego przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju poprzez wydanie rozstrzygnięcia, co do pozostawania w obrocie prawnym decyzji Wojewody [...] z dnia [...]będzie możliwe nadanie sprawie dalszego biegu. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 100 § 1 K.p.a. zawiesił postępowanie w ww. sprawie do czasu uzyskania prawomocnych postanowień spadkowych lub zarejestrowanych aktów poświadczenia dziedziczenia. Ponadto z pisma Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 27 sierpnia 2015r., wynika, że L.S. złożyła skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. Minister Infrastruktury i Rozwoju pismem z dnia 15 lipca 2015r., znak.: [...], przekazał odpowiedź na skargę wraz z aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarga rozpoznawana jest pod sygn. akt I SAB/Wa 518/15. Wojewoda [...] podkreślił, że w momencie złożenia przez L.S. wniosku o wydanie decyzji przed Wojewodą [...] toczyło się już postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. przez Gminę O. na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną własności nieruchomości wskazanych przez skarżącą. Zostało wszczęte w wyniku wniosku Zarządu Gminy w O. z dnia [...]., znak: [...]., o czym skarżąca została poinformowana. Organ wojewódzki nie mógł równolegle prowadzić dwóch postępowań, dotyczących tej samej sprawy, gdyż spowodowałoby to naruszenie zasad Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego wniosek L.S. z dnia [...] został dołączony do toczącego się postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ww. ustawy i uznany jako pismo wzywające do zakończenia postępowania i wydania stosownej decyzji. Wojewoda [...] stwierdził, że aktualnie nie toczy się przed nim żadne postępowanie administracyjne w sprawie L.S., a zatem Wojewoda [...] nie może też pozostawać w bezczynności i nie może też uchybić żadnemu terminowi do załatwienia sprawy. Wbrew subiektywnemu przekonaniu skarżącej nie można mówić, iż organ pozostaje w bezczynności, jeśli w wyznaczonych na podstawie art. 36 K.p.a. terminie zakończył już postępowanie poprzez wydanie wymaganej prawem decyzji, czyli rozpatrzył wniosek L.S. z dnia [...]. Na tej podstawie Wojewoda [...] wniósł o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie. Pismem z dnia 17 listopada 2015r. L.S. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i ponownie przytoczyła okoliczności, które w jej ocenie świadczą o zasadności skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej w granicach, w jakich przysługuje skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) - w skrócie: "p.p.s.a.". W sytuacji stwierdzenia bezczynności sąd m.in., zobowiązuje organ do wydania aktu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest uprzednie złożenie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu administracji publicznej wyższego stopnia - art. 37 § 1 k.p.a. Wyczerpanie trybu zaskarżenia jest w niniejszej sprawie bezsporne, - pismem z dnia 12 marca 2013r. skarżąca złożyła do Ministra Infrastruktury i Rozwoju zażalenie na bezczynność Wojewody [...] w sprawie rozpoznania jej wniosku z dnia [...]. Natomiast zarzut bezczynności organu jest całkowicie bezzasadny, bowiem postępowanie w sprawie spornej nieruchomości zostało zakończone ostateczną decyzją. Nietrafne jest stanowisko skarżącej, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...], wydana w sprawie stwierdzenia przejęcia własności opisanej na wstępie nieruchomości z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. nie rozstrzygała jej wniosku z dnia [...]. Podkreślenia wymaga, że postępowanie toczące się w trybie art. 73 Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (dalej jako ustawa) jest postępowaniem w sprawie nieruchomości. Organ zobligowany był je prowadzić z udziałem wszystkich dotychczasowych współwłaścicieli. Kwestią zupełnie drugorzędną jest to, który podmiot złożył wniosek o wydanie decyzji w powyższym trybie. Nie ma więc większego znaczenia, czy był to podmiot reprezentujący jednostkę samorządu terytorialnego, czy też właściciel nieruchomości albo jego następca prawny. Prowadząc postępowanie w trybie art. 73 ustawy organ orzekający bada bowiem wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998r. Bez względu na liczbę właścicieli toczy się jedno postępowanie, mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną, która winna być rozstrzygnięta jedną decyzją. Twierdzenia, wnioski i oświadczenia stron, składane w toku postępowania nie tworzą tym samym odrębnej sprawy administracyjnej i winny być przez organ rozpatrzone w decyzji orzekającej sprawę co do istoty. Taka sytuacja miała właśnie miejsce w sprawie niniejszej. Bezspornie z przytoczonego i przez organ i przez skarżącą przebiegu postępowania wynika, że pismem z dnia 24 września 2002r. Wojewoda [...] zawiadomił strony postępowania, w tym skarżącą, o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę O. z dniem 1 stycznia 1999r., na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zmianami), prawa własności nieruchomości o łącznej powierzchni 2049 m2 położonej w S., gmina O., oznaczonej jako działki o numerach 1105/2 o pow. 1120 m2, 1113/2 o pow. 317 m2, 1113/3 o pow. 612m2, zajętych pod drogi publiczne ulica A i B. Zatem z tą chwilą zawisła przed organem sprawa w opisanym wyżej przedmiocie i nie ma przy tym większego znaczenia, czy ww. postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem ówczesnego właściciela nieruchomości F.S. z dnia 6 sierpnia 2002r., czy pismem Zarządu Gminy w O. z dnia 12 sierpnia 2002r. Ma rację organ twierdząc, ze od tej pory wszystkie wnioski i pisma poszczególnych uczestników winny być traktowane jako pisma w tej toczącej się już sprawie. Zresztą kwestia ta była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 24 września 2008r., sygn. akt I SA/Wa 603/08, oddalił skargę L.S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...]. We wspomnianym wyroku sąd stwierdził, że zarzut skarżącej dotyczący braku wyjaśnienia przez organ I instancji, na podstawie czyjego wniosku została wydana decyzja z dnia [...]. okazał się bezpodstawny. Sąd wskazał, że z dokumentów w aktach sprawy wynika, że prowadzone postępowanie zostało wszczęte z wniosku Zarządu Gminy w O. z dnia [...]. (które wpłynęło do organu 19 sierpnia 2002r.). Potwierdza to także treść postanowienia Ministra Infrastruktury z [...] nr [...] i treść pisma wyjaśniającego Wojewody [...] z 14 września 2004r. adresowanego do skarżącej. Skarżąca od samego początku brała udział w tym postępowaniu, a dodatkowo w piśmie z dnia 23 września 2002r. skierowanym do Wojewodę [...] poinformowała organ o przysługujących jej od dnia 8 sierpnia 2002r. prawach właścicielskich do spornej nieruchomości, formułując żądanie w następujący sposób: "... zwracam się z prośbą o możliwe szybkie rozpatrzenie wniosku w mojej sprawie i wydanie stosownej decyzji.". Dlatego słusznie organ administracji potraktował pismo skarżącej z dnia [...], jako kolejne pismo złożone w tej samej sprawie, a nie jako wniosek o wszczęcie odrębnego postępowania. Wojewoda [...] m.in. w piśmie z 18 października 2004r. a także w piśmie z 30 listopada 2006r. wskazał, że pismo z dnia [...]., jako dotyczące toczącego się już postępowania administracyjnego, nie zostało potraktowane jako odrębny wniosek, lecz jako pismo strony wyrażające jej niezadowolenie z przedłużającego się postępowania administracyjnego i wzywające do jego zakończenia poprzez wydanie merytorycznej decyzji. Jak słusznie podkreśla organ, potraktowanie wniosku z 16 marca 2004 jako żądania wszczęcia nowego postępowania w tym stanie faktycznym było pozbawione jakichkolwiek podstaw. Zresztą i sama skarżąca tak tego wniosku nie traktowała, skoro wskazała w nim numer toczącego się już postępowania. Nie ulega wątpliwości, że w toku postępowania Wojewoda popełnił błąd, nie doręczając L.S. jako uczestniczce postepowania decyzji z [...], co mogła stwarzać wrażenie, ze nie była uczestnikiem postepowania. Przeczą temu jednak chociażby jej aktywność w tymże postępowaniu. Zaś błąd ów został naprawiony i odwołanie L.S. skutecznie zostało rozpatrzone. Reasumując - zgodzić się należy z Wojewodą [...], że wydanie decyzji z dnia [...]. zakończyło postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie przed tym organem, a więc skoro aktualnie nie toczy się przed Wojewodą [...] żadne postępowanie administracyjne w sprawie, w której uczestnikiem była L.S., to organ ten nie pozostaje w bezczynności i nie może też uchybić żadnemu terminowi do załatwienia sprawy. Na ocenę bezczynności Wojewódzkiego [...] nie mogą mieć także wpływu okoliczności prowadzenia przez skarżącą licznych postępowań zmierzających do wyeliminowania w trybie nadzwyczajnym z obrotu prawnego wskazanej wyżej decyzji, czy to przed organem wyższego stopnia, czy to przed sądem administracyjnym. W tym stanie rzeczy sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi. IB