II SAB/Łd 157/16

Dnia 23 sierpnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2016 roku sprawy ze skargi W. T. na bezczynność Burmistrza A w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Burmistrza A. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 11 marca 2016 roku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi; 2) stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3) oddala skargę w pozostałej części; 4) zasądza od Burmistrza A. na rzecz skarżącego W. T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS W dniu 16 maja 2016 r. W. T. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi bezczynność Burmistrza A. w sprawie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 11 marca 2016 r. o udostępnienie w formie elektronicznej dokumentów na podstawie, których nastąpiło udostępnienie billboardów Gminy komitetowi wyborczemu PO wnosząc o: pkt 1 - zobowiązanie organu do niezwłocznego wykonania wniosku z 24 maja 2015 r., pkt 2 - zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, pkt 3 - wymierzenie organowi grzywny w wysokości 100 zł. Skarżący wyjaśnił, że organ, podjął co prawda działania i przygotował odpowiedź 25 marca oraz wydał 1 maja decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej, ale Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z [...] ją uchyliło, przez co jego wniosek z 11 marca pozostaje do dnia 15 maja bez wymaganej ustawą decyzji administracyjnej. Odpowiadając na skargę Burmistrz A. wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że przedmiotowa skarga dotyczy wniosku skarżącego z dnia 11 marca 2016 r., w którym domagał się on wskazania przez Burmistrza A., któremu komitetowi wyborczemu podczas wyborów parlamentarnych w 2015 r. zostały udostępnione gminne billboardy. Ponadto, w rzeczonym wniosku skarżący zażądał również udostępnienia dokumentów w formie elektronicznej, na podstawie których nastąpiło udostępnienie billboardów. Po przeanalizowaniu wniosku, organ pismem z dnia 25 marca 2016 r. udzielił odpowiedzi skarżącemu, że przedmiotowe billboardy zostały wynajęte przez Gminę przed wyborami parlamentarnymi w 2015 r. Komitetowi Wyborczemu Platformy Obywatelskiej. Co do zaś drugiego żądania zawartego w przedmiotowym wniosku, organ poinformował W. T., że dokument, na podstawie którego nastąpiło udostępnienie billboardów nie jest dokumentem urzędowym podlegającym udostępnieniu w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Następnie, po przeprowadzonej ponownej analizie niniejszej sprawy i konstatacji organu, że zamówienie, o udostępnienie którego wnosi skarżący posiada walor informacji publicznej, Burmistrz A. w dniu [...] wydał decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w zakresie udostępnienia dokumentów w formie elektronicznej, na podstawie których nastąpiło udostępnienie billboardów. W dniu 11 kwietnia 2016 r. do Burmistrza A. (za pośrednictwem platformy ePUAP) wpłynęło odwołanie skarżącego od decyzji z dnia [...] z żądaniem jej uchylenia oraz zobowiązania organu do podjęcia działań zgodnych z ustawą o dostępie do informacji publicznej, które zostało w dniu 15 kwietnia 2016 r. przekazane wraz z aktami całej sprawy [...] oraz pismem zawierającym odpowiedź na odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. W konsekwencji, decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło decyzję Burmistrza A. z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Burmistrz A. w dniu 27 maja 2016 r. skierował pismo do W. T. informując go, iż po ponownej analizie sprawy ustalił, że żądana przez skarżącego informacja w zakresie udostępnienia dokumentów w formie elektronicznej, na podstawie których nastąpiło udostępnienie gminnych billboardów, nie jest informacją publiczną, ponieważ dokument, na podstawie którego nastąpiło udostępnienie gminnych billboardów Komitetowi Wyborczemu Platformy Obywatelskiej na czas kampanii wyborczej przed wyborami parlamentarnymi w 2015 r. nie posiada waloru dokumentu urzędowego, o jakim mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu każdy wniosek skarżącego załatwiano terminowo. Również na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy organ nie pozostawał w bezczynności, ponieważ wspomniana wyżej decyzja SKO w Ł. z dnia [...] uchylająca decyzję Burmistrza A. z dnia [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania wpłynęła do organu dnia 13 maja 2016 r., na co wskazuje data wpływu pisma do Urzędu Miejskiego w A. (pieczątka), dlatego też organ w dniu wniesienia skargi przez W. T., czyli dnia 16 maja 2016 r. z pewnością nie pozostawał w bezczynności, ponieważ miał jeszcze czas na ponowne rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ostatecznie, organ skierował do W. T. wspomniane wyżej pismo z dnia 27 maja 2016 r. Zdaniem organu na gruncie tej sprawy istnieje spór pomiędzy skarżącym a organem, co do charakteru żądanej informacji i ewentualnego obowiązku ciążącego na organie co do jego udostępnienia. W ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy niniejszej nie znajduje uzasadnienia żądanie przez skarżącego wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi W. T. jest bezczynność Burmistrza A. w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku z dnia 11 marca 2016 r. Problematyka dostępu do informacji publicznej została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), przywoływanej dalej w skrócie jako "u.d.i.p.". Zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Definicja pojęcia "informacji publicznej" wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p. ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2223/14 - LEX nr 2036020). Według ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia, mającej walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakimkolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 563/15 – Lex nr 1984860). Informację publiczną stanowią w szczególności materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku. Charakter taki mają dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem umów, w szczególności oferty przyjęte przez dysponenta środków publicznych oraz faktury lub rachunki wystawione przez wykonawcę umowy. Treść umów i porozumień wraz z załącznikami, jeżeli dotyczą majątku publicznego stanowią informacje publiczną (vide: wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Poznaniu z dnia 15 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Po 81/15 – Lex nr 1932929, Lublinie z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt II SAB/Lu 102/15 – Lex nr 1926905 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14 – Lex nr 1839074). Przenosząc poczynione wyżej rozważania natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że Burmistrz A. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jeśli tylko ją posiada, zaś dokumenty na podstawie których nastąpiło udostępnienie billboardów Gminy komitetowi wyborczemu PO, których to udostępnienia domagał się skarżący we wniosku z dnia 11 marca 2016 r. dotyczą bez wątpienia informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 4 lit. a, ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Stosownie do treści art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium (pkt 4). Zgodnie z treścią art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust.1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy). Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem. W ustalonym stanie faktycznym sprawy niespornym jest fakt, że organ w dacie wniesienia skargi jak i w dacie orzekania przez tutejszy sąd pozostawał w bezczynności. Organ niewątpliwie terminowo odpowiadał na wnioski skarżącego, zaś po uchyleniu decyzji organu I instancji o odmowie udostępnienia informacji publicznej i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. mocą decyzji z dnia [...], w terminie wystosował do skarżącego pismo z dnia 27 maja 2016 r., stojąc jednak na błędnym stanowisku, że żądane dokumenty nie posiadają waloru informacji publicznej. Nie budzi wobec tego żadnych wątpliwości, iż organ pozostaje w bezczynności, jednak nie ma ona charakteru rażącego. Mając powyższe na względzie sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Burmistrza A. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 11 marca 2016 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku. W punkcie 2 sentencji wyroku sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. W punkcie 3 sentencji wyroku sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałej części. O kosztach postępowania sądowego należnych skarżącemu od organu sąd rozstrzygnął w punkcie 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 100 zł składa się uiszczony wpis sądowy od skargi. LS