II SAB/Łd 158/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi J. B. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do załatwienia wniosku skarżącej J. B. z dnia 10 lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej J. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. dc Pismem z 3 sierpnia 2021 r. J.B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie rozpatrzenia wniosku z 10 lipca 2021 r. Skarżąca zarzuciła organowi administracji naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.d.i.p.", poprzez nieudzielenie informacji publicznej. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Wojewody [...] do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi wyroku wraz z aktami sprawy oraz o zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że 10 lipca 2021 r. J.B. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej dotyczącej daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa uchwały Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic: A, B, C, D, E, do terenów kolejowych. Wniosek został przesłany drogą mailową na adres e-mail [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł., tj. [...], który jest podany jako adres mailowy do kontaktu z urzędem na jego stronie internetowej pod adresem [...]. Skarżąca zaznaczyła, że informację zwrotną należy przesłać drogą mailowa. Do dnia wniesienia skargi organ administracji nie udzielił jednak odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca nie otrzymała także pisma informującego o ewentualnym przedłużeniu terminu do udzielenia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ administracji wyjaśnił, że po otrzymaniu skargi na bezczynność, podjęto działania sprawdzające mające na celu ustalenie, czy faktycznie wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu 10 lipca 2021 r., a następnie niezwłocznie udzielono 10 sierpnia 2021 r. drogą mailową odpowiedzi (pismo o sygn. [...]) zawierającej informację, której żądała skarżąca. Jak ustalono, wniosek J.B. został przesłany na skrzynkę ogólną: [...] i został automatycznie zakwalifikowany przez program pocztowy Windows Live Mail jako niechciana wiadomość (spam), w wyniku czego trafił do folderu "wiadomości – śmieci". Zaistniałe okoliczności spowodowały, że pracownik Kancelarii Głównej Urzędu obsługujący 10 lipca 2021 r. skrzynkę odbiorczą nie miał możliwości przesłania powyższej korespondencji do właściwej komórki Urzędu, gdyż z poziomu skrzynki odbiorczej wiadomość była niewidoczna. Powyższa sytuacja nie była spowodowana błędem ludzkim, lecz technicznym, leżącym po stronie programu pocztowego obsługującego skrzynkę e-mail w ŁUW w Ł. Organ administracji po wniesieniu skargi udzielił żądanej informacji publicznej, a zatem z tą chwilą ustała jego bezczynność. W konsekwencji, zdaniem organu administracji, uzasadnionym jest umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. W okolicznościach niniejszej sprawy, mając na uwadze długość opóźnienia w udzieleniu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, przyczynę opóźnienia, a także fakt niezwłocznego udzielenia informacji po powzięciu wiedzy o złożeniu wniosku, uzasadnionym jest stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W piśmie z 6 września 2021 r. skarżąca przyznała, że organ pismem z 10 sierpnia 2021 r. udzielił żądanej informacji. Wobec powyższego z tym momentem ustała jego bezczynność. Udzielona odpowiedź odpowiada zakresowi żądanej informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do treści art. 21 u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie – ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownych czynności (vide: T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne. Komentarz. Warszawa 2010, s. 70). O bezczynności organu na gruncie u.d.i.p. można mówić wyłącznie wtedy, gdy adresatem wniosku jest podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Sąd administracyjny orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu administracji publicznej na gruncie u.d.i.p. nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności, a więc nie bada merytorycznej zasadności podjętego działania. Sąd ten ma natomiast obowiązek dokonania oceny, biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy, czy rzeczywiście organ (podmiot wykonujący zadania publiczne) pozostaje w bezczynności (por. wyroki NSA: z 20 stycznia 2009 r., II OSK 812/08; z 15 lipca 2010 r., II OSK 2051/09; z 29 września 2010 r., II GSK 827/09; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2013, s. 585). Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p). Jeżeli zatem podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego udzielił stronie informacji publicznej, której się ona domagała, bądź wydał decyzję w trybie art. 16 u.d.i.p. nie można przypisać mu bezczynności. W sytuacji natomiast, gdy żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy, bądź dotyczy takiej informacji, w stosunku do której istnieje odmienny tryb dostępu, organ nie jest zobowiązany do wydawania decyzji administracyjnej. W takim przypadku może odmówić udzielenia informacji w formie zwykłego pisma, informując jedynie wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02). Przekazanie wiadomości o braku w zasobach zobowiązanego informacji żądanej we wniosku również usuwa stan bezczynności w zakresie udostępnienia danych, o jakie wnosił uprawniony (por. wyrok NSA z 14 września 2010 r., I OSK 822/10). Dysponent informacji publicznej jest bowiem zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i nie funkcjonuje w obiegu publicznym (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2016 r., I OSK 711/15). Udzielenie odpowiedzi niepełnej lub niejasnej wyczerpuje znamiona bezczynności w udzielaniu informacji uzasadniającej zastosowanie art. 149 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 20 lutego 2013 r., I OSK 2569/12). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Wojewody [...] w zakresie udostępnienia skarżącej informacji publicznej poprzez udzielenie informacji o tym, kiedy będzie ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] uchwała Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic: A, B, C, D, E, do terenów kolejowych. Uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.). Akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, który wydaje wojewoda (art. 13 pkt 2 i art. 23 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461). Niewątpliwe Wojewoda [...] jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Zadaniem wojewody jest w tym wypadku wydawanie wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym ogłasza się akty prawa miejscowego. Żądana w niniejszej sprawie informacja ma zatem także charakter informacji publicznej, bowiem na gruncie art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (vide: wyrok NSA z 28 lutego 2013 r., I OSK 2904/12; wyrok WSA w Rzeszowie z 17 stycznia 2013 r., II SAB/Rz 48/12). Udostępnieniu podlega więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Jednocześnie zauważyć należy, że katalog informacji publicznych zawarty w art. 6 u.d.i.p. ma charakter jedynie przykładowy o czym świadczy użycie słów "w szczególności" w treści owego przepisu. Skoro zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że mamy do czynienia z podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, zaś sama informacja jest informacją publiczną, w rozumieniu u.d.i.p., to stwierdzić trzeba, że Wojewoda [...] zobowiązany był załatwić wniosek skarżącej o udostępnienie wskazanej w nim informacji w trybie u.d.i.p. W związku z tym, że u.d.i.p. nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, wniosek o udostępnienie informacji publicznej rozpatruje się bądź przez udostępnienie informacji (czynność materialno-techniczna), bądź przez wydanie stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.p. lub – w przypadku informacji przetworzonej – ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) bądź o umorzeniu postępowania (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 marca 2015 r., II SAB/Bd 10/15). Skoro wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej został wniesiony do organu administracji 10 lipca 2021 r., to powinien zostać załatwiony bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, czyli stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 57 § 4 k.p.a. do 26 lipca 2021 r. (poniedziałek). W terminie tym wniosek nie został jednak załatwiony, co jest bezsporne. Nie budzi wątpliwości fakt, że oczekiwana przez skarżącą informacja została jej udostępniona dopiero po wpłynięciu 4 sierpnia 2021 r. do organu administracji skierowanej do sądu skargi. Udzielenie informacji nastąpiło bowiem w piśmie z 10 sierpnia 2021 r. W piśmie tym organ administracji poinformował skarżącą o tym, że uchwała z [...]sierpnia 2020 r. nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] do dnia udzielenia informacji, gdyż Rada Miejska w Ł. nie skierowała jej do publikacji. W związku z tym należy przyjąć, że do dnia wniesienia skargi organ administracji pozostawał w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji zawnioskowanej przez skarżącą. Po wniesieniu skargi organ administracji stan ten jednak usunął przesyłając skarżącej pismo z 10 sierpnia 2021 r. Wyjaśnić należy, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi na bezczynność ma więc niewątpliwie wpływ na kształt rozstrzygnięcia odnoszący się do obowiązków organu związanych z realizacją żądania wnioskodawcy. Udostępnienie skarżącej żądanej informacji, co nie jest sporne, oznacza załatwienie sprawy przez organ, a zatem postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu administracji do załatwienia wniosku z 10 lipca 2021 r. okazało się bezprzedmiotowe w związku z czym należało je umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nie zwalnia to jednak sądu administracyjnego od oceny charakteru bezczynności poprzez ustalenie, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie, co wprost wynika z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Wskazać przy tym należy, że stosownie do art. 54 § 3 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio. W rozpoznawanej sprawie organ administracji w odpowiedzi na skargę zawarł skierowany do sądu wniosek o stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Poddając analizie uchybienie terminowi udostępnienia informacji publicznej wskazać należy, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi, więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13). W rozpoznawanej sprawie organ administracji pozostawał w bezczynność w stosunkowo krótkim okresie. Po otrzymaniu skargi niezwłocznie wyjaśnił przyczyny niezałatwienia wniosku i udostępnił skarżącej żądaną przez nią informację. Jak wynika z wyjaśnień organu administracji, opóźnienie nie stanowiło następstwa lekceważącego traktowania obowiązków. W skardze skarżąca nie wnosiła o uznanie, że bezczynność "miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa". Przyjąć zatem należy, że także w ocenie skarżącej nie miała ona charakteru rażącego. Stąd też należy uznać, że bezczynność Wojewody [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Brak przymiotu rażącego naruszenia prawa stwierdzonej bezczynności wyklucza orzeczenie o nałożeniu grzywny lub przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a., sąd orzekł, jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.). Zasądzona od organu administracji na rzecz skarżącej kwota 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego obejmuje uiszczony wpis sądowy od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej będącego adwokatem (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł). Wniesienie skargi nastąpiło bowiem w warunkach bezczynności organu. Umorzenie postępowania było skutkiem uwzględnienia przez organ administracji wniesionej skargi w tym zakresie i udostępnienia żądanej informacji publicznej (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08). k.ż.