II SAB/Łd 159/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski, Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 marca 2025 r. sprawy ze skargi J.S. na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa B. w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Nadleśniczego Nadleśnictwa B. do rozpatrzenia wniosku skarżącego J.S. z dnia 26 czerwca 2024 r. w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa B. miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od Nadleśniczego Nadleśnictwa B. na rzecz skarżącego J. S. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc J.S. zaskarżył bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa B., wskazując, że 26 czerwca 2024 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, wniósł o udzielenie informacji publicznej poprzez podanie wszystkich nagród pieniężnych, które w 2023 r. otrzymał Nadleśniczy Nadleśnictwa B. w związku z pełnioną funkcją, z wyszczególnieniem daty przyznania każdej nagrody, wysokości każdej z nagród oraz wskazaniem za jakie osiągnięcia została przyznana każda z nagród pieniężnych. Zdaniem skarżącego, w odpowiedzi z 28 czerwca 2024r., Nadleśniczy Nadleśnictwa B. nie udzielił mu żądanej informacji, wskazując dane nie związane bezpośrednio z treścią wniosku. W odpowiedzi na skargę Nadleśniczy Nadleśnictwa B. wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że po rozpatrzeniu wniosku zawiadomił skarżącego, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, a wystarczające dla skutecznej kontroli obywatelskiej jest udzielona informacja ogólna o nagrodach przyznanych w Lasach Państwowych. Zdaniem organu żądana informacja wkracza w sferę prywatną osoby, której dotyczy i ma na celu wyłącznie zaspokojenie prywatnych aspiracji wnioskodawcy. W piśmie procesowym z 24 marca 2025 r. skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w skardze. Wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z 26 czerwca 2024 r. w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – p.p.s.a.), kontrola - o której mowa powyżej - obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy niewątpliwie postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Właściwość sądów administracyjnych w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 – u.d.i.p.), stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia przede wszystkim w sytuacji, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie i mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W przypadku skierowania do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej pisemnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, można wyróżnić, w zależności od okoliczności faktycznych i prawnych, następujące działania podmiotu, do którego wniosek taki został skierowany. Podmiot ten może: 1) udostępnić informację publiczną, gdy jest jej dysponentem, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udostępnienia; podmiot dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (pisemnej odpowiedzi); 2) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej lub też wskazać, że podmiot nie jest dysponentem informacji, o których udostępnienie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować wnioskodawcę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udostępnienia żądanej przez niego informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje się w formie decyzji administracyjnej; 4) odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez wnioskodawcę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powinien dokonać powyższych działań w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W analizowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie u.d.i.p., która reguluje zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich, zgodnie z art. 10 u.d.i.p. jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Podmiotem takim jest bez wątpienia Nadleśniczy Nadleśnictwa B. Jak stanowi art. 32 ust. 1 ustawy o lasach, Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentują Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. W skład Lasów Państwowych wchodzą m. in. nadleśnictwa (ust. 2 pkt 3). Zgodnie natomiast z art. 35 ust. 1 ustawy o lasach, nadleśniczy prowadzi samodzielnie gospodarkę leśną w nadleśnictwie na podstawie planu urządzenia lasu oraz odpowiada za stan lasu. W szczególności nadleśniczy: reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, w zakresie swojego działania (pkt 1); kieruje nadleśnictwem jako podstawową jednostką organizacyjną Lasów Państwowych (pkt 2); bezpośrednio zarządza lasami, gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa, pozostającymi w zarządzie Lasów Państwowych (pkt 2a). Istotą sporu pozostaje to, czy żądane przez skarżącego informacje mieszczą się w ustawowym pojęciu informacji publicznej. Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4). Uszczegółowienie przywołanej normy konstytucyjnej ma miejsce w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 6 u.d.i.p. tworzy otwarty katalog przykładowych danych, jakie ustawa uznaje za informację publiczną. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyroki NSA z: 30 października 2002 r., II SA 1956/02; 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11). Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. W realiach niniejszej sprawy wypada podkreślić, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. informacja o majątku publicznym stanowi informację publiczną. Do majątku publicznego zaliczyć należy środki oddane do dyspozycji jednostki Skarbu Państwa, jaką jest Nadleśnictwo B. Jednostka tym majątkiem dysponuje w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit.a u.d.i.p. Ze środków publicznych, stanowiących majątek jednostki, finansowane są m.in. wynagrodzenia pracowników Nadleśnictwa wraz ze wszystkimi składnikami (w tym także nagrody). Informacja o wydatkach oraz zobowiązaniach finansowanych z majątku publicznego stanowi w myśl art. 6 ust. 1 pkt 5 informację publiczną. Ponadto gospodarka środkami publicznymi jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Wnioskowana informacja mieści się także w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h) u.d.i.p.). W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, iż wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. Zasada ta musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli (zob. wyroki NSA: z 14 lutego 2020 r., I OSK 578/19; z 10 grudnia 2019 r., I OSK 240/19; z 26 czerwca 2019 r., I OSK 3451/18; z 19 czerwca 2019 r., I OSK 2929/17; z 19 czerwca 2019 r., I OSK 2737/17; z 16 kwietnia 2019 r. I OSK 1705/17; z 14 października 2019 r., I OSK 4205/18; z 5 lutego 2019 r., I OSK 840/17; z 28 listopada 2017 r., I OSK 1432/17; z 28 lipca 2017 r., I OSK 1775/16; z 21 listopada 2018 r., I OSK 2945/16; wyroki WSA w Rzeszowie z: 19 listopada 2024r., II SA/Rz 1153/24; 21 stycznia 20/25 r., II SA/Rz 1127/24; wyrok WSA w Łodzi z 13 marca 2025 r., II SAB/Łd 158/24). Informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń oraz nagród, które finansowane są ze środków publicznych i wypłacane za wykonywaną pracę, tym samym stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe (wyrok NSA z 5 lutego 2025 r., III OSK 2061/24). Okoliczność, że żądanie dotyczy wynagrodzenia osoby, której tożsamość ze względu na zajmowane stanowisko jest możliwa do ustalenia na podstawie powszechnie dostępnych informacji, nie powoduje, że wniosek przestaje być wnioskiem o informacje o sposobie wydatkowania środków publicznych. Nadal jest wnioskiem o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów, majątku publicznym i ciężarach publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 lit.h u.d.i.p. Każde wydatkowanie środków publicznych jest sprawą publiczną, bez względu na cel jaki jest realizowany. Ochrona prywatności osoby fizycznej w zakresie wypłacanego jej ze środków publicznych wynagrodzenia może być realizowana nie na etapie kwalifikacji prawnej żądanych informacji, lecz przez ewentualne ograniczenie dostępu do tych informacji publicznych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a zatem na etapie stosowania prawa. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Wobec powyższego, wnioskując o podanie wysokości nagród przyznanych konkretnemu Nadleśniczemu, wnioskodawca w istocie żąda udostępnienia informacji publicznej. W konsekwencji organ ma obowiązek takiej informacji udzielić bądź wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, jeżeli uznaje, że wnioskowana informacja publiczna nie może zostać udostępniona ze względu na dobra prawnie chronione. W takiej sytuacji obowiązkiem organu jest albo udzielenie żądanej informacji publicznej w całości lub w części albo wydanie decyzji odmownej w określonym zakresie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dodać wypada, że wprawdzie Sąd Najwyższy, w postanowieniu z 8 grudnia 2004 r., IV KK 126/04 wyjaśnił, że leśniczy Lasów Państwowych nie jest funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu art. 115 § 13 k.k., to jednak jest on osobą pełniącą funkcje publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Łodzi z 10 sierpnia 2017 r., II SA/Łd 304/17). Z tego względu, że żądana we wniosku informacja stanowi informację publiczną, sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, zobowiązując organ do rozpoznania wniosku skarżącego, według powyższych reguł - w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie (punkt drugi sentencji wyroku) sąd uznał, że bezczynność organu w tej sprawie nie jest rażąca (art. 149 § 1a p.p.s.a.), ponieważ w przewidzianym terminie organ ustosunkował się do wniosku o udostępnienie informacji, aczkolwiek stanowisko to nie odpowiadało obowiązującym przepisom prawa materialnego. W tej sytuacji nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawcy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając równowartość uiszczonego wpisu od skargi oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika ustalone w stawce minimalnej oraz uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a. dc