II SAB/Łd 171/14

Dnia 18 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 roku sprawy ze skargi M. C. na bezczynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta S. do rozpatrzenia wniosku M. C. z dnia [...] roku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała rażącego charakteru. a.bł. W dniu 15 października 2014r. M. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prezydenta Miasta S. w sprawie dostępu do informacji publicznej. W motywach skargi strona wskazała, że wnioskiem z dnia [...] zwróciła się do organu w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2011r. o dostępie do informacji publicznej o przesłanie odpisu pełnomocnictwa procesowego udzielonego kancelarii prawnej z Poznania przez Prezydenta Miasta S. w sprawie przeciwko spadkobiercom rodziny L. Organ w ciągu 14 dni od otrzymania wniosku nie podjął żadnych działań, nie udzielił odpowiedzi na wniosek, nie poinformował także o przedłużeniu terminu na przygotowanie odpowiedzi, nie wydał też decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta S. wniósł o jej oddalenie, argumentując, że w dniu [...] wpłynęło do organu pismo M. C., w którym zwróciła się z prośbą o przesłanie odpisów pełnomocnictw procesowych udzielonych przez Prezydenta Miasta S. jednej z poznańskich kancelarii prawnych w sprawach przeciwko spadkobiercom rodziny L. Dalej organ wskazał, iż na ostatnim etapie konsultowania i przygotowywania odpowiedzi na wniosek, w dniu 24 września 2014r. wpłynęło do organu pismo zatytułowane "skarga na bezczynność Prezydenta Miasta S.", skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. pośrednictwem Prezydenta Miasta S. Udzielając odpowiedzi na pismo skarżącej z dnia[...], Prezydent Miasta S. pismem z dnia 29 września 2014r. poinformował, w jakich sprawach zostały udzielone pełnomocnictwa. Tym samym – w ocenie organu - został zachowany, wskazany w art. 35 § 3 K.p.a., miesięczny termin na załatwienie sprawy. W dniu 1 października 2014r. Prezydent Miasta S. przekazał skargę na bezczynność zgodnie z wnioskiem skarżącej Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w S. W dniu 15 października 2014r. wpłynęła do organu skarga M. C. na bezczynność Prezydenta Miasta S. kierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ dodatkowo wyjaśnił, że sprawa wymagała zbadania, czy przedmiotowy wniosek jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej oraz w drugiej kolejności, czy żądane odpisy pełnomocnictw taką informację stanowią. Organ wskazał, że po wnikliwej analizie oraz konsultacjach przesłanego pisma stwierdził ostatecznie, iż wniosek ten nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jak również, że same pełnomocnictwa nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy, gdyż stanowią tylko narzędzie w wykonywaniu obowiązków nałożonych w przepisach prawa. Organ podkreślił, że w piśmie z dnia [...] skarżąca nie wskazała, iż jest to wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Nie można także wysnuć takiego wniosku z treści samego pisma. Dopiero w skardze skierowanej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego powołała się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2014r. poz. 782 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.d.i.p.". Organ podkreślił, iż nie może nadinterpretować treści składanych pism, a tym samym uznał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia norm prawa, a co za tym idzie organ nie pozostawał w zwłoce w jej załatwieniu, dlatego skarga jest nieuzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., w skrócie" "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Nie można zatem mieć wątpliwości co do kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Generalizując należy wskazać, iż z bezczynnością będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub też z dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie określonego aktu lub podjęcie czynności. Co do zasady, warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest – jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 P.p.s.a. – wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 24 maja 2006r., w sprawie sygn. akt I OSK 601/05 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się, że rolą sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy objęta wnioskiem informacja stanowi informację publiczną, a następnie czy podmiot zobowiązany do jej udostępnienia rzeczywiście nie podjął działań nakazanych mu przez prawo. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się bowiem pogląd, że skargę na bezczynność w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji. Tym samym sąd administracyjny, do którego trafiła skarga na bezczynność pełni rolę arbitra, który ma przede wszystkim przesądzić czy wnioskodawca żąda informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i tym samym czy ustawa ta znajduje zastosowanie. Skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawach chroni wnioskodawcę przed arbitralnym stanowiskiem podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, które uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (vide: wyrok NSA z dnia 7 lipca 2010r., w sprawie sygn. akt I OSK 592/10, wyrok NSA z dnia 6 października 2011r., w sprawie sygn. akt I OSK 1510/11 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Omawiana ustawa stanowi w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (vide chociażby: wyrok NSA z dnia 30 października 2002r., w sprawie sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002r., w sprawie sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002r., w sprawie sygn. akt II SA 2036-2037/02, za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002r., s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym. Niewątpliwie jest to definicja szeroka i mieści się w nich treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z tymi organami, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących tych organów. Jest to zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organy i podmioty wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji powierzonych prawem zadań, nawet jeśli dokumenty te nie pochodzą od organów władzy publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011r., w sprawie sygn. akt I OSK 678/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2012r., w sprawie sygn. akt II SAB/Wa 22/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dwie kwestie o kluczowym znaczeniu dla niniejszej sprawy nie ulegają wątpliwości. Po pierwsze Prezydent Miasta S. będąc organem gminy jest jednocześnie organem władzy publicznej, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r., poz. 594 ze zm.). Po drugie – niezależnie od uregulowań u.d.i.p. – działalność organów gminy jest jawna, a ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych (art. 11b ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym). Toczenie sporu sądowego przez organ gminy (bez względu na to czy pod stronie powodowej, pozwanej, czy jako uczestnik postępowania) jest ze swej istoty wykonywaniem zadania publicznego, a zatem dokument pełnomocnictwa udzielonego przez organ gminy do zastępowania w reprezentowaniu gminy w określonej sprawie sądowej służy do realizacji prawem powierzonych temu organowi zadań (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym). Tym samym stanowi informację o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 6 ust. 3 pkt 3a tejże ustawy. (vide chociażby: wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 października 2012r., w sprawie sygn. akt II SAB/Lu 77/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 listopada 2010r., w sprawie sygn. akt II SAB/Wa 236/10; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011r., w sprawie sygn. akt I OSK 285/11 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analizując okoliczności niniejszej sprawy należy także wskazać – uwzględniając treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej – iż przedmiotem żądania jest informacja prosta, a strona skarżąca podała w jakiej formie i w jaki sposób żądana informacja winna zostać udostępniona. Zgadzając się z organem iż początkowo treść wniosku skarżącej mogła być wieloznaczna, to co najmniej od dnia 24 września 2014r. organ posiadał wiedzę na temat tego jaki jest zakres i podstawa prawna zgłoszonego wniosku. Złożony wniosek winien zainicjować postępowanie uregulowane przepisami u.d.i.p.. Analiza uregulowań omawianej ustawy prowadzi do konkluzji, iż w razie skierowania wniosku o udzielenie informacji publicznej, podmiot zobowiązany do udostępnienia takiej informacji może zachować się w jeden z poniższych sposobów: 1. – udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Wówczas winien dokonać tego w formie czynności materialno – technicznej. 2. – poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.i.d.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.i.d.p.); 3. – odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.i.d.p.) lub umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 u.i.d.p.), czego winien dokonać w formie decyzji administracyjnej; 4. – odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.i.d.p.. Pozostając w realiach niniejszej sprawy wypada wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest jednolity pogląd, że u.d.i.p. przewiduje wydanie decyzji administracyjnej wtedy, gdy organ odmawia ujawnienia jakiegoś faktu lub dokumentu (art. 16 ust. 1 u.i.d.p.), bądź umarza postępowanie w trybie przewidzianym w art. 14 ust. 2 tejże ustawy. Wydanie owych aktów następuje jednak zawsze wtedy gdy mamy do czynienia z informacją publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.i.d.p.. Natomiast, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy. W takiej sytuacji formą obrony swojego stanowiska jest skarga wnioskodawcy na bezczynność organu (vide: postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010r., w sprawie sygn. akt I OSK 405/10; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2012r., w sprawie sygn. akt II SAB/Go 31/12 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc jeśli żądana przez stronę skarżącą informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów omawianej ustawy, to odmowa jej udzielenie mogła nastąpić wyłącznie w formie przewidzianej w art. 16 ust. 1 owej ustawy, ze wszystkimi elementami zastrzeżonymi dla decyzji administracyjnej, nie zaś w formie pisma, które nie stanowiąc władczego załatwienia wniosku, wymyka się merytorycznej kontroli sądu administracyjnego. Ponadto udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wnioski. W takiej sytuacji podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Organ informując skarżącą pismem z dnia 29 września 2014r. o tym, w jakich sprawach zostały udzielone pełnomocnictwa zachował się z naruszeniem powyższej regulacji, bowiem nie tylko nie udzielił skarżącej wnioskowanej informacji ale także udzielona informacja nie zachowała wskazanej we wniosku formy udostępnienia. Niezałatwienie wniosku strony skarżącej w prawem przewidziany sposób, w zastrzeżonym do tego terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.i.d.p.), stanowi o bezczynności organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Wobec powyższego należało skargę uwzględnić, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 P.p.s.a. i tym samym zobowiązać organ do załatwienia wniosku w zakreślonym terminie. Z okoliczności sprawy nie wynika aby bezczynność stanowiła rażące naruszenia prawa. k.ż.