II SAB/Łd 193/16

Dnia 13 września 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), , Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2016 roku sprawy ze skarg S. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie wybudowania i użytkowania sieci wodociągowo – kanalizacyjnej 1. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. odrzuca skargę na bezczynność w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. umarza postępowanie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 4. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 2.000 (dwa tysiące) złotych; 5. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych; 6. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS II SAB/Łd 193/16 Uzasadnienie S.M. w dniu 23 marca 2016 roku zaskarżył przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie prawidłowości wybudowania i użytkowania sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, zlokalizowanej na działkach nr 340/40, nr 340/43 wraz z przyłączami do budynku handlowego, położonego w B., przy ulicy A nr 4i. W uzasadnieniu skargi S.M. podniósł, że wniosek złożył w dniu 26.02.2014r., a dopiero w dniu 05-05-2014r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, w tym samym dniu wyznaczając na dzień 28. 05. 2014r oględziny, które się nie odbyły. Po upływie czterech kolejnych miesięcy bezczynności organu, pismem z dnia 25.09.2014r. organ powiadomił w trybie art. 36 K.p.a. o nowym terminie zakończenia postępowania na dzień 27.10.2014r. W dniu 6.02.2016r. skarżący złożył zażalenie w trybie art.37 k.p.a. przewlekłość prowadzonego postępowania. Organ wojewódzki do dnia złożenia niniejszej skargi nie wypowiedział się w przedmiocie złożonego zażalenia. Wobec powyższego S.M. wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w trybie art. 149 p.p.s.a., o wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie kosztów postępowania. Powyższa skarga została przekazana sądowi w dniu 13 lipca 2016 roku W dniu [...], postanowieniem w sprawie II SO/Łd 79/16 tutejszy sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł za nieprzekazanie skargi sądowi. Z kolei w skardze z dnia 10 maja 2016 roku (zarejestrowanej pod sygnaturą akt II SAB/Łd 201/16) S.M. zaskarżył bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. tej samej sprawie administracyjnej, wnosząc o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy administracyjnej, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o wymierzenie organowi grzywny, przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że wyrokiem z dnia 5 maja 2015 roku sygn. akt II SAB/Łd 40/15 sąd orzekł o rażącej bezczynności organu i zobowiązał INB w B. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku i wymierzył grzywnę w wysokości 200 zł. Wyrok z aktami doręczono organowi w dniu 15 lipca 2015 roku. Następnie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 roku w sprawie II SA/Łd 971/15 organ został ukarany grzywną w wysokości 3000 zł za niewykonanie ww. wyroku. W trybie art. 149 1a sąd rzekł o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o oddalenie skarg. Nie kwestionując zarzutów skarżącego organ wskazał jedynie, że przyczyny przewlekłości postępowania są niezależne od organu, bowiem wynikają z braku odpowiedniej kadry, licznych i rozbudowanych postępowań prowadzonych przez niewystarczającą kadrę pracowniczą. Na rozprawie w dniu 13 września 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w trybie art. 111 § 2 p.p.s.a. postanowił zarządzić połączenie sprawy II SAB/Łd 201/16 ze sprawą II SAB/Łd 193/16 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Na dzień rozprawy do akt załączono pismo organu wraz z decyzją PINB w B. nr [...], którą organ umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie prawidłowości wybudowania i użytkowania sieci wodno-kanalizacyjnej na działkach ewid.340/40, 340/43 obręb [...] B. wraz z przyłączem do budynków handlowych przy ul. A 4a, 4b, 4g, 4h, 4i. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718) – w skrócie: "p.p.s.a." – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu administracji publicznej i na przewlekłość postępowania w przypadkach niepodejmowania przez ten organ nakazanych prawem aktów lub czynności, w tym - w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 - 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.). W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłość postępowania zobowiązuje go do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego lub dokonania czynności, stwierdza, że organ ten dopuścił się bezczynności czy przewlekłości postępowania i jednocześnie ustala, czy bezczynność organu lub przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa – art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a.). Warunkiem wniesienia skargi zarówno na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uprzednie złożenie do organu wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie - art. 37 § 1 w zw. z art. 52 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz. 23) – w skrócie: "k.p.a.". Wyczerpanie trybu zaskarżenia przed wniesieniem skarg, rozpoznawanych w niniejszej sprawie jest bezsporne. Zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania skarżący złożył w dniu 6 lutego 2016 roku, zaś na bezczynność organu w dniu 12 marca 2016 roku. Jak wynika z uzasadnień skarg, bezspornie dotyczą one tego samego postępowania administracyjnego, prowadzonego przez PINB w B. maja 2014 roku. Wniesione skargi należało zatem połączyć na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Za takim trybem prowadzenia spraw przemawiają względy ekonomiki procesowej, związane przede wszystkim z przedmiotem postępowania. Połączeniu spraw nie sprzeciwia się przyjęta przez ustawodawcę w art. 149 § 1 p.p.s.a. konstrukcja skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Umieszczenie obydwu instytucji w jednym przepisie wskazuje na możliwość jednoczesnego, łącznego rozpoznania skargi zawierającej zarówno zarzut bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania. Oceniając zasadność zarówno skargi na bezczynność postępowania, jak i na jego przewlekłe prowadzenie sąd bada bowiem te same elementy sprawy administracyjnej - sprawność przebiegu postępowania i prawidłowość jego toku. Jako przewlekłe sąd oceni postępowanie wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa, gdy organ podejmuje czynności nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy, gdy postępowanie trwało dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych będących istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten - będąc właściwym w sprawie - nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu. Inaczej niż w przypadku przewlekłości postępowania, w przypadku bezczynności badaniu zasadniczo nie podlega sposób procedowania, a jego efekt (czy jego brak) w postaci rozstrzygnięcia (braku) sprawy. Z powyższych definicji obydwu kategorii wadliwości postępowania wynika, że w jednej sprawie możliwe jest ustalenie, że organ nie tylko przewlekle prowadzi postępowanie, ale tez tak wadliwie prowadząc postępowanie, dopuszcza się bezczynności. Tak więc nie tylko nie ma przeszkód, ale wręcz celowym wydaje się połączenie spraw, gdy odrębnymi skargami zaskarżono bezczynność i przewlekłość w tej samej sprawie administracyjnej. Ponadto przedmiot postępowania w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania w danym okresie czasu, a więc i zakres rozpoznania przez sąd pozostaje bez zmian, niezależnie od tego, czy zarzuty zostały zgłoszone w jednej, czy kilku skargach. Istotą wyroku w sprawie prowadzonej ze skargi w trybie art. 149 p.p.s.a. jest przesądzenie, czy w danej sprawie miała miejsce bezczynność lub przewlekłość postępowania, czy miała ona cechy rażącego naruszenia prawa i ewentualnie zobowiązanie organu do wydania aktu (zakończenia postępowania administracyjnego). Z tych względów celowe jest połączenie skargi na bezczynność i na przewlekłe prowadzenie postępowania w tej samej sprawie administracyjnej. Należy jednak podkreślić, że połączenie w trybie art. 111 § 2 p.p.s.a. sprawy ze skargi na przewlekłość postępowania i sprawy na bezczynność organu ma charakter techniczno-organizacyjny i nie wpływa na odrębność spraw. Tak więc zarzut bezczynności i przewlekłości podlega samodzielnej ocenie. Jeszcze raz podkreślenia wymaga techniczny skutek tej czynności procesowej. Łączne rozpoznanie sprawy nie oznacza, że sąd jest zwolniony od indywidualnego rozpatrzenia podnoszonych w każdej ze skarg zarzutów. Ocenę zasadności skarg rozpocząć należy od przypomnienia, że postępowanie organu nadzoru budowlanego w sprawie legalności było już przedmiotem kontroli sądu, który w wyroku z dnia 15 lipca 2015 roku, sygn.. akt II SAB/Łd 40/15 zobowiązał organ do wydania aktu. Zobowiązanie organu do wydania aktu, załatwienia sprawy wyczerpuje możliwość ponownego merytorycznego orzekania przez sąd w tej kwestii. Taka jest konstrukcja skargi w sprawie na bezczynność i przewlekłość postępowania, że raz nałożone zobowiązanie do pozostaje w mocy do czasu jego wykonania, to jest wydania aktu, kończącego postępowanie w danej sprawie. Z tych przyczyn sąd w punkcie 2. wyroku odrzucił skargę S.M. na bezczynność w zakresie zobowiązania do wydania aktu (załatwienia sprawy) na podstawie przywołanego art. 58 § 1pkt 4 p.p.s.a. Stosownie bowiem do powołanego przepisu sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Niewątpliwie taka zależność istnieje między sprawą II SAB/Łd 40/15, a obecnie rozpoznawaną skargą S.M. w zakresie zobowiązania do wydania aktu. Z powyższych uwag wynika też, że nie może również odnieść skutku żądanie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, zgłoszone w niniejszej skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie mamy jednak do czynienia w tym wypadku z powagą rzeczy osądzonej, wobec braku tożsamości przedmiotowej, bowiem sąd orzekł o zobowiązaniu do załatwienia sprawy ze skargi na bezczynność, inny zatem był przedmiot postępowania. Z uwagi na treść wyroku w sprawie II SAB/Łd 40/15 żądanie do wydania aktu ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania należy ocenić jako bezprzedmiotowe i dlatego w punkcie 3 wyroku sąd umorzył postępowanie w tym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Natomiast bez wątpienia zasadny jest zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania od jego wszczęcia. Organ bowiem dopiero po trzech miesiącach od zgłoszenia skarżącego wszczął postępowanie w sprawie legalności sieci wod-kan przy ul. A 4i w B., zapowiedział przeprowadzenie czynności procesowych, do których nie doszło, następne działania zostały podjęte dopiero w 2016 roku i to pomimo, że w lipcu 2015 organ został zobowiązany wyrokiem sądu do załatwienia sprawy. Trafny jest również zarzut bezczynności z tym, że tę wadliwość postępowania oceniamy dopiero od daty zwrotu akt to jest po 15 października 2015 roku. Dopiero w kwietniu 2016 roku, a więc po upływie ponad pół roku i kilku miesięcy od wymierzenia grzywny za niewykonanie wyroku organ wystosował pismo do Starosty i Zakładu Wodociągów w celu ustalenia stanu prawnego sieci, w tym legalności tej inwestycji, by po kolejnych kilku miesiącach postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe. W takim stanie faktycznym, biorąc pod uwagę wskazane wcześniej definicje bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd w punkcie pierwszym wyroku stwierdził, że zarówno bezczynność, jak i przewlekłość w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako "rażące" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach w danej sprawie ma być też oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (tak WSA w Opolu w wyroku z dnia 28 kwietnia 2016 r. II SAB/Op 19/16, LEX 2056752). W rozpoznawanej sprawie za uznaniem, że naruszenia powyższe miały charakter rażący przemawia fakt, że organ nie podejmował przez całe miesiące czynności w sprawie, uchylając się od wykonania wyroku w sprawie ze skargi na bezczynność i pomimo wymierzenia grzywny za niewykonanie tegoż wyroku. Jest to sytuacja absolutnie niedopuszczalna w państwie prawa. Od wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie wyroku (licząc od zwrotu akt w dniu 9 marca 2016 roku) do dnia wydania decyzji upłynęło kolejnych 6 miesięcy, od dnia ukarania grzywną za bezczynność 11 miesięcy. Biorąc pod uwagę, że po tak długim okresie prewencyjny charakter grzywien (w sumie 3200zł) odniósł skutek w postaci decyzji kończącej postępowanie, sąd uznał za uzasadnione wymierzenie grzywny w łącznej kwocie 2000 zł z tytułu i bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, stosownie do art. art. 149 § 2 p.p.s.a. Natomiast przyznając skarżącemu w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumę pieniężną w kwocie 500 zł są uwzględnił okoliczność, iż na mocy wyroku z dnia 19 stycznia 2016 roku w sprawie II SA/Łd 971/15 skarżący otrzymał już z tytułu zaniedbań organu w tej samej sprawie kwotę 1000 zł. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 p.p.s.a. MR