II SAB/Łd 201/15

Dnia 12 stycznia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2016 roku sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie wybudowania budynku gospodarczego 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia wniosku S. M. z dnia 22 marca 2012 roku w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. sumę pieniężną w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 196,95 (sto dziewięćdziesiąt sześć i 95/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS S. M. zaskarżył do sądu administracyjnego bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej, z wniosku skarżącego, skierowanego do organu dnia 22 marca 2012r. w przedmiocie wybudowania budynku gospodarczego, położonego w B., przy ulicy A nr 21. Skarżący wyjaśnił, że po upływie dwóch i pół roku od złożenia organowi powiatowemu wniosku o wszczęcie postępowania, organ w dniu 16 września 2014r. wydał decyzję o numerze [...], która w toku postępowania odwoławczego została uchylona decyzją organu wojewódzkiego z dnia [...], nr [...]. Ponieważ organ powiatowy nie podejmował w sprawie żadnej czynności, skarżący w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) zaskarżył bezczynność organu, w następstwie czego postanowieniem z dnia [...], nr [...] organ wojewódzki uznał, że PINB w B. pozostaje bezczynny przy załatwianiu sprawy, stwierdził, że niezałatwienie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz wyznaczył organowi powiatowemu dodatkowy termin do załatwienia sprawy do dnia 24 sierpnia 2015r. Termin nie został dotrzymany a organ powiatowy po uchyleniu przed ponad pół rokiem poprzedniej decyzji w sprawie nie podjął jakiejkolwiek czynności. Na tej podstawie skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ nadzoru budowlanego dopuścił się bezczynności oraz o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego, a także stwierdzenie, że bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto skarżący wniósł o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej, przewidzianej w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) , a w przypadku uzasadnionego oddalenia wniosku w tym przedmiocie, skarżący wniósł o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 6 powołanej ustawy, mając na względzie, że bezczynność organu miała miejsce bez żadnego uzasadnienia i z rażącym naruszeniem prawa. Wniósł także o zasądzenie w trybie art. 200 powołanej ustawy kosztów postępowania sądowego. Dodatkowo skarżący podkreślił, że wnosząc o przyznanie w trybie art. 149 § 2 powołanej ustawy od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej oczekuje uwzględnienia wieloletniego pozostawania organu nadzoru budowlanego w bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, ale również okoliczności całkowitego lekceważenia sobie przez organ obowiązków, przewidzianych prawem. Takie zachowanie organu powoduje dlań uszczerbek moralny, w postaci całkowitej utraty zaufania do instytucji państwa. Skarżący czuje się wykluczony ze społeczeństwa, poprzez traktowanie przez organ jego spraw z całkowitą ignorancją. Zwłoka organu jest świadoma i celowa, a to z kolei usprawiedliwia, w ocenie skarżącego, wnioski skargi o ukaranie organu grzywną oraz o powiadomienie w trybie art. 155 § 1 powołanej wyżej ustawy organów zwierzchnich o stwierdzonych, rażących uchybieniach organu powiatowego, który od pół roku nie prowadzi postępowania administracyjnego w ogóle. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wyjaśnił, że w następstwie złożonego w dniu 22 marca 2012r. wniosku S.M., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął w dniu 24 kwietnia 2012r., postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności zabudowy posesji przy ul. A 21 w B. (budynek mieszkalny i gospodarczy), dz. nr ewid. 456 obręb [...]. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ po analizie zgromadzonego materiału dowodowego i w związku z faktem, iż sprawa dotyczyła dwóch odrębnych obiektów budowlanych, stanowiących samodzielne całości techniczno-użytkowe rozdzielił przedmiotowa sprawę na dwa odrębne postępowania tj.: 1) znak: PINB.803.7355/Bm/13A/2012-14, postępowanie dotyczące legalności wybudowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego przy ul. A 21 w B., dz. nr ewid. 456 obręb [...]; 2) znak:PINB.803.7355/Bm/13B/2012-14, postępowanie w zakresie legalności budowy budynku gospodarczego zlokalizowanego przy ul. A 21 w B., dz. nr ewid. 456 obręb [...]. Niniejsze skarga dotyczy rozstrzygnięcia drugiego postępowania administracyjnego, prowadzonego pod znakiem PINB.803.7355/ Bm/13B/2012-14, w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 maja 2013r. - sygn. akt II SAB/Łd 29/13. Odnosząc się do zakresu przedmiotowego postępowania oraz skargi organ wyjaśnił, że w dniu 16 września 2014r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał stosowne rozstrzygnięcie dotyczące przedmiotu postępowania nakazując rozbiórkę obiektu gospodarczego zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej. Zgromadzony materiał dowodowy nie dał możliwości inwestorowi podjęcia postępowania naprawczego - legalizacji przedmiotowego obiektu - w związku z niezgodnością z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z faktem, iż inwestor jako strona postępowania nie udostępnił obiektu do oględzin, organ posiłkował się niepełnym materiałem dowodowym, w postaci dokonanych analiz, pomiarów i zdjęć obiektu. Zgromadzony materiał dowodowy był na tyle jednoznaczny i oczywisty, że organ miał podstawę do wydania ww. rozstrzygnięcia. W związku z faktem, iż przedmiotowe postępowanie zostało zainicjowane pod rządami obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, to przywrócenie stanu zgodnego z prawem winno nastąpić w jej trybach naprawczych. A więc, w niniejszym przypadku procedura legalizacji przeprowadzona w trybie art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) - realizacja w warunkach samowoli bez stosownego zgłoszenia. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego, w zakresie badania przesłanek, umożliwiających podjęcie procedur legalizacji z art. 49b ww. ustawy, potwierdziła fakt braku ich spełnienia. Przedmiotowa niezgodność dotyczyła braku spełnienia wytycznych, zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Bełchatowa, zatwierdzonego uchwałą nr XLVI/429/06 Rady Miejskiej w Bełchatowie z dnia 27 kwietnia 2006r., (Dz.Urz. Województwa Łódzkiego z 2006r., nr 207, poz. 1628). W toku postępowania odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją nr [...] z dnia [...], uchylił w całości ww. decyzje PINB w B., przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do przedmiotowej skargi organ stwierdził, że jest ona niezasadna. Zaniedbanie w zakresie terminowości prowadzonego postępowania czy też przewlekłości jest bowiem odeń niezależne. Brak odpowiedniej kadry pracowniczej, liczne rozbudowane postępowania administracyjne, uczestnictwo w postępowaniach prowadzonych przez organy ścigania czy też konieczność podjęcia natychmiastowych działań w przypadku wystąpienia zagrożenia zdrowia i życia mieszkańców powiatu powoduje niezależne od organu zaniedbania w terminowym załatwianiu spraw. W chwili obecnej organ prowadzi ok. 800 postępowań z zakresu samowoli budowlanych do tego dochodzą sprawy z zakresu utrzymania obiektów budowlanych, informacji publicznej i bieżącej korespondencji. Nie ma zatem możliwości szybkiej poprawy pracy jednostki bez wsparcia organów zwierzchnich, poprzez zwiększenie środków przekazywanych dla Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., umożliwiających zatrudnienie dodatkowych pracowników. Problem ten szeroko został poruszony w opracowaniu Najwyższej Izby Kontroli, dotyczącej oceny działalności organów nadzoru budowlanego w zakresie prawidłowości realizacji powierzonych zadań. Stosowne opracowanie z 2012r. jednoznacznie wskazuje, iż struktura organizacyjna organów nadzoru nie zapewnia pełnej realizacji zadań określonych przepisami ustawy Prawo budowlane po nowelizacji z 2003r. Nadmieniono także, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podejmuje wszelkie możliwe środki umożliwiające usprawnienie pracy jednostki, niestety są one niewystarczające. W związku z powyższym organ wniósł o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej w granicach, w jakich przysługuje skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.". W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ m.in. do wydania w określonym terminie aktu. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz może orzec o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 – (art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. – w brzmieniu nadanym nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), która to nowelizacja stosowanie do art. 2, w omawianym zakresie ma zastosowanie do postępowań wszczętych po dniu 15 sierpnia 2015r). Warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność środkiem takim jest zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu administracji publicznej wyższego stopnia - art. 37 § 1 k.p.a. Wyczerpanie trybu zaskarżenia jest w niniejszej sprawie bezsporne, bowiem jak wynika z akt sprawy zażalenie skarżący złożył w dniu 29 maja 2015r., zaś organ wyższego stopnia rozpoznał je postanowieniem z dnia 23 lipca 2015r.. Przed przystąpieniem do oceny zasadności skargi rozważenia wymagała jednakże kwestia związana z okresem bezczynności, objętym postępowaniem. Wskazać bowiem należy, że orzeczeniem z dnia 16 maja 2013r., sygn. akt II SAB/Łd 29/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. m.in. w przedmiocie legalności budowy i użytkowania budynku gospodarczego oraz zobowiązał organ do załatwienia wniosku S. M. z dnia 22 marca 2012 roku, w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku. Wyrok ten uprawomocnił się z dniem 4 lipca 2013r., zaś akta administracyjne zwrócono organowi w dniu 22 lipca 2013r. Po tej dacie organ wydał decyzję nr [...] z dnia [...], nakazującą dokonanie rozbiórki budynku gospodarczego, którą jednak uchylił [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z tej przyczyny orzekający w niniejszej sprawie Sąd nie może ponownie oceniać stanu bezczynności organu, który podlegał już prawomocnej ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 29/13. Należy jednocześnie zauważyć, iż organ – rozstrzygając sprawę decyzją z dnia [...] – załatwił wniosek skarżącego, do czego był zobowiązany w/w wyrokiem. Skoro jednak decyzja ta - w wyniku kontroli instancyjnej - nie ostała się w obrocie prawnym, to obecnie skarżony organ nadal pozostaje w bezczynności. Dlatego obecnie ocena bezczynności obejmuje okres po uchyleniu w/w decyzji organu I instancji decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. Zdaniem sądu, od tej daty należy oceniać, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. pozostaje w bezczynności. Od tego momentu zatem, tj. od dnia wyeliminowania wadliwej decyzji, prześledzić należało, czy organ podejmował skuteczne działania, zmierzające do należytego wyjaśnienia sprawy i wydania rozstrzygnięcia. Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać trzeba, iż w świetle art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, przy czym do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Oceniając zatem zasadność przedmiotowej skargi, należy wskazać, że po dacie doręczenia organowi I instancji uchylonej decyzji organu odwoławczego wraz z aktami sprawy (20 lutego 2015r.) do daty wyrokowania nie podjął on żadnej czynności w postępowaniu wyjaśniającym, która zmierzałaby do załatwienia sprawy. Wszelkie działania organu w przedmiotowej sprawie ograniczały się bowiem do sporządzania odpowiedzi na kolejne skargi czy zażalenia S. M.. Przypomnieć zatem jeszcze raz należy, że z treści art. 35 § 3 k.p.a., jednoznacznie wynika, iż załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Tymczasem, od dnia uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej do dnia wyrokowania organ nie posunął się ani o krok naprzód. W związku z powyższym należy uznać, iż w dacie wyrokowania PINB w B. pozostawał w bezczynności, która miała charakter rażący. Z bezczynnością mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy nieefektywne działania nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności, nie prowadzą do zakończenia postępowania, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postepowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. próbował zwolnić się ze stawianego mu zarzutu podnosząc, że niewywiązanie się z ustawowych terminów do załatwienia sprawy administracyjnej spowodowane było brakami kadrowymi, niedostatkami finansowymi oraz wadami systemowymi. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma wszakże znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu (por. np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 19 września 2013 roku, sygn. akt: I SAB/Wa 243/13 oraz z dnia 12 września 2013 roku, sygn. akt: I SAB/Wa 364/13, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia wniosku S. M. z dnia 22 marca 2012r. (odnośnie budynku gospodarczego, położonego w B., przy ulicy A 21) w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku, o czym orzeczono w jego punkcie 1. Zważywszy czas trwania postępowania przed PINB, jak i brak jakichkolwiek działań w okresie po uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej, i to pomimo wcześniejszego uznania zarzutu bezczynności w sprawie przyjąć trzeba, że bezczynność ma też charakter rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a, czemu dano wyraz w pkt 2 wyroku. Organ w sposób oczywisty i niczym nieuzasadniony ponownie uchybił terminom załatwienia sprawy administracyjnej, wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Na wniosek skarżącego orzeczono również o przyznaniu mu sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł. (pkt 3 wyroku), przewidzianą w art. 149 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658). Należy podkreślić, że ze względu na literalne brzmienie powołanego przepisu art. 149 § 2 i użycie przez ustawodawcę spójnika "lub", wymierzenie organowi grzywny i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w określonej wysokości mogą być stosowane przez sąd jednocześnie, jak i każda z tych instytucji może być wykorzystana oddzielnie. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, uwzględniając skargę na bezczynność, wziął pod uwagę całokształt opisanych wyżej okoliczności sprawy, w tym charakter i okres rażącej bezczynności, jak również okoliczność, iż wymierzane dotychczas organowi grzywny okazywały się być nieskuteczne i przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną, której celem jest przeciwdziałanie bezczynności i która stanowi dla skarżącego pewnego rodzaju zadośćuczynienie. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzono na rzecz skarżącego zwrot poniesionych przezeń kosztów postępowania w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu (100 zł) oraz wydatkom związanym ze stawiennictwem na rozprawie (96,95 zł). a.tp.