II SAB/Łd 221/17

Dnia 19 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi P. A. na bezczynność Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego Ł. do załatwienia wniosku P. A. z dnia 12 września 2017 roku w terminie 14 dni o daty zwrotu akt; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego Ł. na rzecz P. A. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS P. A. zaskarżył do sądu administracyjnego bezczynność Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego Ł.-G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wyjaśnił, że w dniu 14 września 2017r. złożył w organie podatkowym wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej procedur (wytycznych), odnoszących się do czynności, o których mowa w art. 272 pkt 5) ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 201 ze zm.), powoływanej dalej jako "Ordynacja" w związku z art. 96 ust. 4 i 4a ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o podatku od towarów i usług (tekst jednolity Dz.U z 2017r., poz. 1221 ze zm.) skierowanych do organów podatkowych, które dokonują rejestracji podatników dla celów VAT, w szczególności: - procedurę (wytyczne) sprawdzenia danych zawartych w zgłoszeniu rejestracyjnym VAT-R odnośnie siedziby, w tym sposobu udokumentowania podjętych czynności sprawdzających; - procedurę (wytyczne) odnośnie terminu rejestracji podatnika jako podatnika VAT czynnego; - procedurę (wytyczne) odnośnie konieczności bezpośredniego kontaktu z podatnikiem/organem zarządzającym podatnika; - innych wytycznych związanych z weryfikacją danych związanych ze zgłoszeniem rejestracyjnym VAT-R. Pismem z dnia 28 września 2017r. organ podatkowy odmówił udostępnienia informacji, wskazując, iż zakres wnioskowanej informacji nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 1764 ze zm.), powoływanej dalej jako u.d.i.p. Zdaniem skarżącego stanowisko organu podatkowego rażąco narusza: - art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że procedury organizacyjne związane z funkcjonowaniem organów podatkowych oraz sposobem wykonywanych przez te organy czynności nie stanowią informacji publicznej; - art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie polegające na bezpodstawnym ograniczeniu prawa do informacji publicznej, w sytuacji gdy nie zachodzą przesłanki określone w art. 5 u.d.i.p.; - art. 6 ust. 1 pkt 2 lit b) i c) oraz pkt 3 lit d-f) i pkt 4 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że informacja, która dotyczy organizacji oraz działalności i kompetencji organu, a także sposobu załatwienia spraw oraz realizowanych czynności jak również sposobu prowadzenia czynności utrwalona w postaci procedur nie stanowi informacji publicznej; - naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie, polegające na przekroczeniu terminu, w którym organ zobowiązany był do udostępnienia informacji publicznej. Skarżący stwierdził, że odmowa udostępnienia informacji jest również sprzeczna z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Następnie skarżący dodał, że w doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się szeroką definicję pojęcia informacja publiczna. Należy przyjąć, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne lub odnosząca się do władz publicznych. Stąd też, informację publiczną z pewnością stanowią dokumenty, których treść jest związana z działaniami organów władzy publicznej. Informacją publiczną jest informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a także inne kategorie dokumentów. W ocenie skarżącego, żądane od organu podatkowego informacje wchodzą w zakres "sprawy publicznej", dotyczą stosunku prawnego na linii organ władzy publicznej (organ podatkowy) - obywatel (podatnik) oraz dotyczą funkcjonowania i działania organu, przez co stanowią informację publiczną. Na tej podstawie skarżący wniósł o zobowiązanie organu od niezwłocznego udostępnienia żądanej informacji publicznej; zobowiązanie organu do uznania, że w przedmiotowej sprawie istnieje obowiązek udostępnienia informacji publicznej; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty, określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego Ł.-G. w pierwszej kolejności wskazał, iż niniejsza skarga zasługuje na odrzucenie zgodnie z art. 58 § 2 pkt. 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalna. Nie zostały bowiem wyczerpane przez skarżącego wszystkie przysługujące mu zgodnie z prawem środki. Zgodnie natomiast z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W zakresie wniosku o oddalenie skargi i wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej organ wskazał, że nie uległo zmianie jego stanowisko, a co za tym idzie, w jego ocenie, zakres wnioskowanej przez skarżącego informacji nie mieści się w dyspozycji art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Procedury (wytyczne), o których udostępnienie wnosi skarżący, kierowane są do organów podatkowych, dokonujących rejestracji podatników VAT czynnych i prowadzących rejestr tych podatników. Są więc skierowane do ograniczonego grona odbiorców. Z kolei art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Przepis stanowi o informacji w sprawach publicznych. Procedury (wytyczne), których dotyczy wniosek skarżącego zaś takich spraw publicznych nie dotyczą, dlatego nie mogą być ujawnione w trybie przewidzianym ustawą. Organ wyjaśnił ponadto, że o bezczynności mówić można jedynie wtedy, gdy nie załatwiono sprawy w terminie. W ocenie organu, wniosek skarżącego został zaś załatwiony w ustawowym terminie, bez zbędnej zwłoki. Wniosek o udzielenie informacji publicznej datowany jest na dzień 12 września 2017r., organ otrzymał go w dniu 14 września 2017r. Odpowiedź została udzielona pismem z dnia 28 września 2017r. Od otrzymania wniosku do udzielenia odpowiedzi upłynęło więc 14 dni, zgodnie z art. 13 § 1 u.d.i.p., zatem organ załatwił sprawę i terminowo udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż stosownie do art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei w myśl art. 3 § 2 pkt 8 tejże ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Nie można zatem mieć wątpliwości co do kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Generalizując należy wskazać, iż z bezczynnością organu administracji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie określonego aktu lub podjęcie czynności. Co do zasady, warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest – jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. – wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało ponaglenie w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006r., sygn. akt I OSK 601/05 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest więc zasadne, zawarte w odpowiedzi na skargę, żądanie odrzucenia skargi z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia. Przyjmuje się, że rolą sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy objęta wnioskiem strony skarżącej informacja stanowi informację publiczną, a następnie czy organ rzeczywiście nie podjął działań, nakazanych mu przez prawo. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się bowiem pogląd, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji oraz obowiązku jej udostępnienia. Tym samym sąd administracyjny, do którego trafiła skarga na bezczynność pełni rolę arbitra, który ma przede wszystkim przesądzić czy wnioskodawca żąda informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy i tym samym czy ustawa ta znajduje zastosowanie. Skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawach chroni wnioskodawcę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2010r., sygn. akt I OSK 592/10 oraz z dnia 6 października 2011r., sygn. akt I OSK 1510/11 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej statuuje w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por.np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002r., sygn. akt II SA 181/02; z dnia 20 października 2002r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz z dnia 30 października 2002r., sygn. akt II SA 2036-2037/02, za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002r., s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy zawiera natomiast katalog podmiotów, zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, który również jest katalogiem otwartym poprzez użycie zwrotu "w szczególności". Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej. W pojęciu tym mieszczą się m.in. organy samorządu gminnego, których zakres kompetencji regulują przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 594 ze zm.). W świetle powyższych uregulowań oczywistym jest, że naczelnik urzędu skarbowego, jako organ władzy publicznej, jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Nie budzi również wątpliwości, że informacje, dotyczące procedur (wytycznych), w oparciu o które organy skarbowe dokonują określonych czynności urzędowych (rejestracja podatnika, weryfikacja danych, objętych zgłoszeniem), w świetle art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy. Stanowią bowiem w istocie akt administracyjny wewnętrzny, którego adresatami są pracownicy urzędu skarbowego, określając tryb działania władzy publicznej i ich jednostek organizacyjnych. (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2012r., sygn. akt II SA/Wa 625/12, z dnia 2 sierpnia 2012r., sygn. akt VIII SAB/Wa 22/12 oraz z dnia 29 października 2008r., sygn. akt II SAB/Wa 119/08 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W rozpoznawanej sprawie wniosek P. A. dotyczył wytycznych, obejmujących czynności, o których mowa w art. 272 pkt 5 ustawy Ordynacja podatkowa (weryfikacja danych i dokumentów przedstawionych przez podatników dokonujących rejestracji podatkowej) w zw. z art. 96 ust. 4 (weryfikacja danych i rejestracja podatnika VAT) i 4a (niedokonanie rejestracji podatnika VAT bez konieczności zawiadomienia podmiotu), skierowanych do organów podatkowych, które dokonują rejestracji podatników VAT czynnych i prowadzą rejestr tych podatników. Nie ma zatem wątpliwości, że przedmiotem żądania P. A. jest informacja publiczna, zaś skarżący podał w jakiej formie i w jaki sposób żądana informacja winna zostać udostępniona (przesłanie informacji drogą elektroniczną na wskazane adresy lub w formie pisemnej na adres wnioskodawcy). Analiza uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadzi natomiast do konkluzji, iż w razie skierowania wniosku o udzielenie informacji publicznej, podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może zachować się w jeden z poniższych sposobów: 1. – udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Wówczas winien dokonać tego w formie czynności materialno – technicznej. 2. – odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 ustawy) lub umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 ustawy), czego winien dokonać w formie decyzji administracyjnej; 3. – odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. W rozpoznawanej sprawie organ do dnia rozprawy nie załatwił wniosku skarżącego w żaden ze wskazanych wyżej sposobów, wychodząc z błędnego założenia, iż żądana przezeń informacja nie stanowi informacji publicznej. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązano zatem Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego Ł. – G. do jego załatwienia w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi, stwierdzając jednocześnie, po myśli art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu, odniesienie się do wniosku w ustawowym terminie, jakkolwiek błędne, wyklucza uznanie bezczynności za rażąco naruszającą prawo. Z tej przyczyny nie znaleziono również podstaw do przyznania skarżącego żądanej w skardze sumy pieniężnej, oddalając skargę w tym zakresie. O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto zaś na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od skargi (100,-zł.). A.B.