II SAB/Łd 223/16

Dnia 16 września 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2016 roku sprawy ze skarg S. M. i U. Z. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie prawidłowości wybudowania i użytkowania sieci wodociągowo – kanalizacyjnej 1) stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) odrzuca skargę S. M. na bezczynność organu w zakresie zobowiązania do wydania aktu; 3) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu ze skargi U. Z.; 4) wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 5) przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz U. Z. sumę pieniężną w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych; 6) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz: a) S. M. kwotę 100 (sto) złotych, b) U. Z. kwotę 100 (sto) złotych. LS II SAB/Łd 223/16 Uzasadnienie S.M. w skardze z dnia 23 marca 2016 roku zaskarżył bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w rozpoznaniu sprawy administracyjnej z jego wniosku z dnia 29 września 2014 roku w sprawie prawidłowości wybudowania i użytkowani sieci wod.–kan. na działkach o nr ewid 340/43 i 643 w obrębie nr [...] przy ul. A nr 2 w B., wnosząc o: pkt 1 - zobowiązanie organu do wydania w zakreślonym terminie aktu administracyjnego; pkt 2 - stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; pkt 3 - wymierzenie grzywny w trybie art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 §6 p.p.s.a.; pkt 4 przyznanie w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej; pkt 5 zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wyjaśnił również, że w dniu 14 lutego 2016 roku złożył zażalenie na bezczynność organu do wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego oraz skargę do sądu administracyjnego o wymierzenie grzywny za niewykonanie wyroku sądu w sprawie II SAB/Łd. 134/15. Skarga została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SAB/Łd 223/16 U.Z. w skardze z dnia 12 stycznia 2016 roku (data wpływu do organu) również zaskarżyła bezczynność PINB w B. w rozpoznaniu powołanej wyżej sprawy administracyjnej, wszczętej z wniosku S.M. z dnia 29 września 2014 roku, wnosząc również zobowiązanie organu do wydania w zakreślonym terminie aktu administracyjnego; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny; przyznanie w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. na rzecz skarżącej sumy pieniężnej i zasadzenie kosztów postępowania. Skarżąca wyjaśniła również, ze złożyła w dniu 26 sierpnia 2016 roku zażalenie na bezczynność organu I instancji do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., który postanowieniem nr [...] z dnia [...]zakreślił PINB w B. termin do załatwienia sprawy do dnia 11 stycznia 2016 roku. . Skargę tę organ przekazał do sądu w dniu 22 lipca 2016 roku, po wymierzeniu mu grzywny w wysokości 1000 zł postanowieniem sądu z dnia 19 kwietnia 2016 roku w sprawie II SO/Łd 31/16. Skarga U.Z. została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SAB/Łd 224/16. Obie skargi zostały złożone w następującym stanie faktycznym: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi S.M. prawomocnym wyrokiem z dnia 8 września 2015 roku w sprawie II SAB/Łd 134/14 zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku sprawy legalności wybudowania i użytkowania sieci kanalizacyjnej zlokalizowanej na działkach nr 340/43 i 643 w B. przy ul. A nr 2, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzając organowi grzywnę w kwocie 1.000 zł (skarżący błędnie wskazał w uzasadnieniu skargi, ze była to kwota 1000 zł), orzekając o zasądzeniu na rzecz S.M. od organu sumy pieniężnej w wysokości 500 zł w związku z uwzględnieniem skargi. Akta zostały zwrócone do organu w dniu 18 października 2015 roku. Po rozpoznaniu skargi S.M., wyrokiem z dnia 16 września 2016 roku WSA w Łodzi wymierzył PINB w B. grzywnę w wysokości 3000 zł za niewykonanie wyroku oraz przyznała na rzez S.M. sumę pieniężną w wysokości 500 zł, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność organu polegająca na niewykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, nie kwestionując przedstawionego stanu faktycznego i wyjaśnił, ze niezachowanie ustawowych terminów do załatwienia sprawy s wynikiem okoliczności obiektywnych – braku odpowiedniej liczby pracowników, nadmiernej liczby prowadzonych postępowań. W dniu [...] Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie legalności wybudowania i użytkowania sieci wod.-kan. na działkach nr ewid, 340/43 i 643, obręb [...] w B. przy ul. A nr 2. Na rozprawie w dniu 16 września 2016 roku sąd postanowił zarządzić połączenie sprawy o sygnaturze II SAB/Łd 224/16 ze sprawą II SAB/Łd 223/16 w trybie art. 111 § 2 p.p.s.a. S.M. na rozprawie w dniu 16 września 2016 roku oświadczył, ze przedstawione przez organ postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania nie dotyczy sieci kanalizacyjnej, objętej skargą w tym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi są w znacznej części uzasadnione. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 14a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Z bezczynnością mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy nieefektywne działania nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności, nie prowadzą do zakończenia postępowania, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasady szybkości postępowania i ekonomiki procesowej (art. 12 § 1 K.p.a.) wydłużenia czasu trwania postępowania. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że strona, niezależnie od stopnia zawiłości sprawy, ma prawo oczekiwać rozstrzygnięcia swojej sprawy w ustawowym terminie (art. 35 K.p.a.). Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma zatem znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 19 września 2013 roku, sygn. akt: I SAB/Wa 243/13 oraz z dnia 12 września 2013 roku, sygn. akt: I SAB/Wa 364/13, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest uprzednie złożenie do organu wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie - art. 37 § 1 w zw. z art. 52 § 2 k.p.a. Warunek ten oboje skarżący spełnili, czego dowodzą ich zażalenia - U.Z. z dnia 26 sierpnia 2015 roku, S.M. z dnia 14 lutego 2016 roku. Jak wynika z uzasadnień skarg, bezspornie dotyczą one tego samego postępowania administracyjnego Wniesione skargi należało zatem połączyć na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Za takim trybem prowadzenia spraw przemawiają względy ekonomiki procesowej, związane przede wszystkim z przedmiotem postępowania. Należy jednak podkreślić, że połączenie w trybie art. 111 § 2 p.p.s.a. spraw ma charakter techniczno-organizacyjny i nie wpływa na odrębność spraw. Połączenie nie pozbawia prawa do oceny żądań każdej z osób wnoszących skargę. Jeszcze raz podkreślenia wymaga techniczny skutek tej czynności procesowej. Łączne rozpoznanie sprawy nie oznacza, że sąd jest zwolniony od indywidualnego rozpatrzenia podnoszonych w każdej ze skarg zarzutów. Dla merytorycznej oceny skarg przypomnienia wymaga, że organ został już zobowiązany do załatwienia sprawy terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku prawomocnym wyrokiem z dnia 8 września 2015 roku w sprawie II SAB/Łd 134/14, zaś akta zostały zwrócone organowi w dniu18 października 2015 roku. Stosownie zatem do art. 286 § 2 p.p.s.a. od tej daty ponownie rozpoczyna biec termin 14 dni do załatwienia sprawy. Nie sposób również pominąć faktu, że niewykonanie wyroku skutkowało kolejny orzeczeniem tutejszego sądu i wymierzeniem grzywny. Skutki po orzeczenia w sprawie II SAB/Łd 134/14 mają istotny wpływ dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej. Orzeczenie zapadłe w cytowanej wyżej sprawie jest bowiem wiążące dla organu i sądu w kolejnych postępowaniach w ramach tej samej sprawy, brak podstaw prawnych do ponownej weryfikacji tego samego postępowania w tym samym okresie. Taka jest konstrukcja skargi w sprawie na bezczynność postępowania - raz nałożone zobowiązanie do pozostaje w mocy do czasu jego wykonania, to jest wydania orzeczenia kończącego postępowanie Stosownie do art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą między tymi samymi stronami jest w toku albo została już prawomocnie osądzona. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku skargi S.M. na bezczynność, ale tylko w części obejmującej żądanie zobowiązania do załatwienia sprawy. Mamy bowiem do czynienia z tożsamością zarówno podmiotową, jak i przedmiotową. Z tych przyczyn należało odrzucić ponowne żądanie S.M. zobowiązania organu do wydania aktu na podstawie cytowanego wyżej art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 2. wyroku. Powołane orzeczenie stanowi podstawę do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania do wydania aktu ze skargi U.Z.. W przypadku jej skargi nie ma bowiem tożsamości podmiotowej – to nie ona składała wcześniej skargę na bezczynność. Niemniej, z przyczyn które sąd wskazał wcześniej, orzekanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu stało się bezprzedmiotowe. Z tych przyczyn sąd w punkcie 3 wyroku umorzył postępowanie ze skarg U.Z. w tym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Pomimo o zobowiązania do załatwienia sprawy i wymierzenia grzywny organ przez kolejne miesiące nadal pozostawał w bezczynności, nie podejmując działań zmierzających do efektywnego zakończenia postępowania. Zarzut bezczynności uznać należy zatem za uzasadniony do dnia 13 września 2016 roku, kiedy zostało wydane rozstrzygnięcie kończące postępowanie w sprawie, a właściwie odmawiające rozpoczęcia postępowania. Wskazać należy, ze nie podlega ono ocenie w tym postępowaniu. Przy czym wyjaśnienia wymaga, że uprawnienie określone w art. 154 § 1 p.p.s.a. nie wyłącza jednak możliwości złożenia skargi na bezczynność przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w odniesieniu do aktów i czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 226; T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 480, wyrok NSA z dnia 25 listopada 2011 r., II OSK 1975/11, LEX Nr 1152120). Oznacza to obowiązek rozpatrzenia niniejszej skargi niezależnie od wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie wyroku w sprawie II SAB/Łd 134/14 Mając na uwadze kolejny wielomiesięczny okres bezczynności sąd stwierdził, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przejawia się ono i w całkowitym braku działania organu i nierespektowaniu obowiązków nakładanych przez organ odwoławczy w i w wyrokach sądu, których celem było zmobilizowanie organu do podjęcia efektywnych i skutecznych czynności, pozwalających na zakończenie postępowania. Z uwagi na powyższe sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd orzekł, jak w punkcie 1. wyroku. Wymierzając organowi grzywnę w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości 500 zł sąd nie pominął rażącego charakteru naruszenia prawa bezczynnością organu, ale uwzględnił, że w tym samym dniu w sprawie II SA/Łd 536/16 wymierzył organowi grzywnę w wysokości 3000 zł za niewykonanie wyroku, czyli za niezałatwienie w zakreślonym terminie sprawy. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w związku z częściowym uwzględnieniem skargi U.Z. przyznał jej sumę pieniężną w wysokości 500 zł, jako swego rodzaju odszkodowanie za oczekiwanie na zakończenie postępowania. Sąd, na zasadzie proporcjonalności orzekł o kwocie tożsamej, jaką przyznał S.M. w związku z niewykonaniem wyroku, który obligował organ do załatwienia sprawy do dnia 25 listopada 2015 roku. Jednocześnie sąd odstąpił od przyznania sumy pieniężnej na rzecz S.M., właśnie wobec uzyskania przez skarżącego tożsamej sumy na mocy wyroku w sprawie II SA/Łd 536/16, w której sąd wszak również oceniał konsekwencje zaniechań organu w tej samej sprawie administracyjnej. O kosztach postępowania orzeczono z mocy art. 205 § 1 p.p.s.a. Poniesione przez skarżących koszty postępowania w niniejszych sprawach to równowartość uiszczonych przez każdą stronę wpisów sądowych, to jest 100 zł., przy czym oczywistą omyłkę rachunkową związaną z określeniem kosztów na poziomie po 200 zł sąd zobligowany jest sprostować w odrębnym trybie. IB