II SAB/Łd 257/16

Dnia 2 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia NSA Anna Stępień, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2016 roku sprawy ze skargi R. W. na bezczynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego; 3. zasądza od Prezydenta Miasta S. na rzecz skarżącego R. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS W dniu 9 września 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła, złożona za pośrednictwem organu, skarga R. W. na bezczynność Prezydenta Miasta S. w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucając organowi naruszenie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej przywoływana jako: ustawa) wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w zakreślonym przez ustawę terminie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, iż pismem z dnia 1 sierpnia 2016 r. przesłanym do Urzędu Miasta w S. za pośrednictwem ePUAP, wystąpił o udostępnienie informacji o ilości wszczętych postępowań w sprawie zajęcia pasa drogowego bez stosownego zezwolenia w związku ze stwierdzeniem, iż część budynków mieszkalnych zlokalizowanych przy ul. A w S. znajduje się na działce nr 372. W przypadku, gdyby postępowania takie zostały wszczęte tylko w odniesieniu do budynków położnych przy ul. A 7A oraz 7B, o podanie powodu, dla którego w odniesieniu do pozostałych trzech budynków położonych na działce nr 372 takiego postępowania nie wszczęto. Skarżący wskazał, iż z UPP – Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia ePUAP wynika, że wniosek został doręczony w dniu 1 sierpnia 2016 r., zatem ustawowy termin udostępnienie informacji upływał w dniu 16 sierpnia 2016 r., natomiast do dnia złożenia skargi tj. do dnia 26 sierpnia 2016 r. organ nie załatwił sprawy w terminie przewidzianym ustawą, ani też nie wydał decyzji o odmowie udzielenia informacji, co skutkuje uznaniem, że jest w stanie bezczynności. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta S. wniósł o umorzenie postępowania, gdyż pismem z dnia 6 września 2016 r. (nadanym w dniu 8 września 2016 r.) udzielono skarżącemu odpowiedzi. Organ wyjaśnił, iż opóźnienie wynikło ze skomplikowanego charakteru sprawy oraz z uwagi na fakt, iż pracownicy merytoryczni przebywali na urlopach wypoczynkowych. Dodał jednocześnie, iż opóźnienie w rozpatrzeniu wniosku nie było znaczne, odpowiedź została udzielona w maksymalnym dwumiesięcznym terminie przewidzianym art. 13 ust. 2 ustawy. W odpowiedzi na wezwanie sądu, w piśmie z dnia 4 października 2016 r. skarżący oświadczył, iż podtrzymuje skargę. Przyznał, iż odebrał pismo z dnia 6 września 2016 r. jednakże organ jedynie poinformował, że zostały wszczęte dwa postępowania, a decyzje o wszczęciu pozostałych postępowań zostaną podjęte po zakończeniu procesu odwoławczego. Zdaniem strony z powyższego wynika, że organ nie udzielił informacji co do tego dlaczego nie zostały wszczęte postępowania wobec właścicieli pozostałych trzech budynków położonych na działce nr 372, powiadomił jedynie, że taką decyzję podejmie. Dodatkowo wskazał, iż dzień przed złożeniem skargi na bezczynność skontaktował się telefonicznie z Urzędem Miasta w S., który nie poinformował kiedy sprawa zostanie załatwiona, zatem organ postąpił w sposób niezgodny z ustawą, gdyż na mocy art. 13 ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1 podmiot obowiązany do jej udostępnienia, powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informacje, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Organ nigdy nie poinformował strony, że nie załatwi sprawy w terminie wymaganym ustawą, ani tym bardziej nie wskazał terminu, w którym sprawę załatwi. W ocenie skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie wyjaśnienie, że charakter sprawy był skomplikowany, gdyż nie wymagał odebrania dokumentów, czy danych, wystarczyło jedynie w terminie 14 dniu przekazać informacje dlaczego postępowań o zajęcie pasa drogowego, wszczynanych z urzędu, nie wszczęto. Na rozprawie w dniu 2 grudnia 2016 r. pełnomocnik organu wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – przywoływanej dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Bezczynność organu ma z kolei miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim podmiotowy i przedmiotowy, a wynikający z przepisów prawa, obowiązek działania (ewentualnie wszczęcia postepowania) i podjęcia stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Od "milczenia" (niedziałania) organu trzeba odróżnić sytuację, w której odpowiada on na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując formę, sposób i termin udostępnienia żądanych informacji. Zatem jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1135/12; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Sz 19/11 -- dostępne, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu, w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie, skarżący R. W. zwrócił się do Prezydenta Miasta S. z wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci udostępnienia informacji o ilości wszczętych postępowań w sprawie zajęcia pasa drogowego bez stosownego zezwolenia w związku ze stwierdzeniem, iż część budynków mieszkalnych zlokalizowanych przy ul. A w S. znajduje się na działce nr 372. W przypadku, gdyby postępowania takie zostały wszczęte tylko w odniesieniu do budynków położnych przy ul. A 7A oraz 7B, o podanie powodu, dla którego w odniesieniu do pozostałych trzech budynków położonych na działce nr 372 takiego postępowania nie wszczęto. Analizując wniosek skarżącego od strony podmiotowej nie budzi wątpliwości sądu, iż Prezydent Miasta S. jako organ władzy wykonawczej samorządu gminy reprezentuje władzę publiczną i w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy obowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej. Z kolei informacje o które wystąpił skarżący, a dotyczące ilości wszczętych postępowań w opisanych wcześniej sprawach, należy zakwalifikować jako informacje publiczne w rozumieniu ustawy. Jak wynika z art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (vide: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013 r., sygn.akt I OSK 2904/12; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn.akt II SAB/Rz 48/12). Udostępnieniu podlega zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 ustawy. Użycie słów "w szczególności" w treści przedmiotowego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Zgodnie z jego treścią udostępnieniu podlega między innymi informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f); o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a); jak również o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c). Przy czym, nie są informacją publiczną informacje, które organ musiałby wytworzyć, stworzyć na potrzeby konkretnego wniosku, nie posiadając materiału źródłowego. Podsumowując, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, zaś sama informacja dotyczące ilości wszczętych przez organ postępowań w opisanym zakresie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Oznacza to, iż Prezydent Miasta S. zobowiązany był rozpoznać wniosek o udostępnienie wskazanych we wniosku informacji w trybie ustawy poprzez udzielenie żądanej informacji lub odmowę jej udostępnienia, ewentualnie w innych formach przewidzianych przez przepisy ustawy. Na gruncie ustawy, udostępnienie informacji publicznej następuje bowiem co do zasady bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 ustawy). Jeśli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 ustawy). Z kolei, jeśli podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, udostępnienie informacji następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 ustawy). Na gruncie niniejszej sprawy nie można pominąć, iż pismem z dnia 6 września 2016 r., doręczonym skarżącemu w dniu 9 września 2016 r. Prezydent Miasta S. udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek z dnia 1 sierpnia 2016 r. Wskazał bowiem, iż w sprawie zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego ulicy A w związku z usytuowaniem części budynków w pasie drogowym drogi gminnej, zostały wszczęte dwa takie postępowania. W dalszej zaś części swego pisma poinformował stronę, iż z uwagi na toczące się dwa postępowania przed organem odwoławczym w ww sprawie, dla pozostałych nieruchomości usytuowanych na gruntach stanowiących własność Gminy Miasto S., decyzje dotyczące wszczęcia postępowań podjęte zostaną po zakończeniu procesu odwoławczego. W ocenie sądu, pismo organu z dnia 6 września 2016 r. stanowi odpowiedź na żądanie skarżącego, niezależnie od subiektywnego, odmiennego stanowiska strony. A skoro organ udzielił żądanej informacji publicznej to w świetle obowiązujących przepisów sąd obowiązany jest umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego, co uczynił w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednocześnie, poza zainteresowaniem sądu a tym bardziej jego oceny, pozostaje merytoryczna treść przedmiotowego pisma, gdyż wykracza poza przedmiotowe granice niniejszej skargi. Przystępując do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy, czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 roku, II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 roku, II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 roku, II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 roku, II SAB/Sz 34/13 i inne). Wniosek skarżącego wpłynął do organu w dniu 1 sierpnia 2016 r., z kolei skarga na bezczynność w dniu 26 sierpnia 2016 r. Organ udostępnił informacji pismem z dnia 6 września 2016r., które strona odebrała w dniu 9 września 2016 r. Zestawienie dat jasno wskazuje, iż organ nie dotrzymał terminu ustawowego, czego sam organ nie kwestionuje. Jednakże nie może ujść uwadze sądu, iż niezwłocznie po wniesieniu skargi organ udzielił wnioskowanej informacji, nadto uczynił to w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Okoliczności te nie pozwalają na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa, dlatego sąd stwierdził, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., w pkt 1 wyroku, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie sąd z urzędu nie znalazł podstawy do nałożenie na organ grzywny a strona skarżąca takiego wniosku w skardze nie zamieściła (art. 149 § 2 p.p.s.a). O zwrocie kosztów postępowania sąd orzekł w pkt 3 wyroku, stosownie do art. 200 p.p.s.a. a.tp.