II SAB/Łd 28/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi P. J. na bezczynność A spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje A spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. do rozpoznania wniosku P. J. z dnia 18 listopada 2021 roku, w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od A spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. na rzecz skarżącego P. J. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. B.A. P.J. zaskarżył bezczynność A spółki. z o.o. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W skardze wyjaśnił, że wnioskiem z 24 listopada 2021 r. zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przedstawienia e-kopii wszystkich faktur/rachunków (których wartość wynosi minimum 1000 zł brutto), które składają się na pozycję "III Usługi obce" (kwota 2.924.150,84 zł) w rachunku zysków i strat spółki. Organ pismem z 6 grudnia 2021 r. poinformował skarżącego, iż w jego ocenie wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, i wezwał do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego w przetworzeniu informacji. Pismem z 22 grudnia 2021 r. skarżący odniósł się do wezwania, informując, że w jego ocenie wnioskowana informacja ma charakter prosty i wezwał organ do udostępnienia informacji, bądź do wydania decyzji odmownej. Do dnia złożenia skargi żądana informacja nie została mu udostępniona, a organ nie doręczył mu także decyzji w sprawie. Wobec tego zarzucił naruszenie art. 10 ust. 1, w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek we wskazanym przez ustawodawcę terminie i wniósł o stwierdzenie, że doszło do bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę A spółka z o. o. wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu spółka wyjaśniła, że 23 listopada 2021 r. za pośrednictwem Prezydenta Miasta Z., za pomocą poczty elektronicznej otrzymała ww. wniosek P.J. Pismem z 6 grudnia 2021 r. spółka wyjaśniła skarżącemu, że treść zawartego we wniosku żądania udostępnienia informacji determinuje jej charakter jako informacji przetworzonej. Przygotowanie do udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem wymaga dokonania czynności analitycznych w celu jej wyselekcjonowania z bazy źródłowej - według żądanego przez skarżącego kryterium – spośród wszystkich operacji finansowych przedsiębiorstwa dokonywanych w roku 2020 r., w postaci zestawienia danych bazowych, a następnie fizycznej segregacji i powielenia. Zaznaczono, że na pozycję III. Usługi obce składa się kilkaset faktur, które należałoby dostosować do formy, jakiej żąda skarżący. Takie zabiegi czynią zatem informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego. W ocenie organu oznacza to, że wnioskodawca dla uzyskania żądanej informacji powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego, a w przypadku niewykazania istnienia szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji o charakterze przetworzonym, podmiot zobowiązany może jej nie udostępnić. W odpowiedzi na wskazane wcześniej pismo skarżącego z 22 grudnia 2021 r. organ podtrzymał swoje stanowisko i ponownie wezwał do wykazania, że żądana informacja jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Zdaniem spółki wypełniła ona swój obowiązek i dokonała klasyfikacji informacji publicznej objętej żądaniem skarżącego stwierdzając, że jest to informacja przetworzona, zatem aby jej udostępnienie stało się możliwe, konieczne było określone ustawowo działanie skarżącego. Przedsiębiorstwo bowiem dwukrotnie deklarowało możliwość udostępnienia żądanej informacji, warunkując to jedynie wskazaniem przez skarżącego szczególnego interesu publicznego w ich uzyskaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - p.p.s.a.). Zgodnie z dyspozycją tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Przedmiot tak rozumianej kontroli sądowej stanowiła w przedmiotowej sprawie skarga P.J. w zakresie bezczynności A spółki. z o.o., w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, żądanej wnioskiem z 24 listopada 2021 r. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm. - u.d.i.p.), znajdująca zastosowanie w przedmiotowej sprawie, stanowiąc rozwinięcie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP), reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych i podlega ona udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (por. wyrok NSA z 4 lutego 2016 r., I OSK 2223/14 – orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym prawo do informacji publicznej jest zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2003 r., II SA 3572/02). Natomiast podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej wymienione są w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Podkreślenia wymaga fakt, że w świetle tego przepisu krąg podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej nie jest ograniczony wyłącznie do tych, które mieszczą się w pojęciu organów władzy publicznej, lecz obejmuje również inne podmioty, w szczególności te, wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie ulega zatem wątpliwości, że spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a złożony wniosek dotyczy informacji publicznej. W takiej sytuacji przepisy u.d.i.p. nakładają na podmiot zobowiązany do udzielenia informacji określone obowiązki. Podmiot ten winien bowiem albo udzielić takiej informacji w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p., albo odmówić jej udostępnienia w trybie decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. lub też umorzyć postępowanie (w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w przypadku, gdy żądana informacja nie nosi cech informacji publicznej, albo podlega ona udostępnieniu w oparciu o inne podstawy prawne (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) lub w sytuacji nieposiadania przez organ żądanej informacji, wystarczające jest przekazanie wnioskodawcy wyjaśnienia o przyczynie nieudzielania informacji. W takich sytuacjach działanie organu powinno przybrać formę pisma (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2013 r., I OSK 2571/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 9 października 2013 r., II SAB/Sz 73/13). Zatem brak któregokolwiek ze wskazanych działań musi prowadzić do przyjęcia, że podmiot zobowiązany dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Z bezczynnością organu mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 stycznia 2010 r., IV SAB/Wr 66/09). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ (podmiot) zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. W niniejszej sprawie spółka uznała, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej i w związku z tym wezwała skarżącego do wykazania, że uzyskanie takiej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z uwagi na to, że skarżący nie wykazał szczególnego interesu publicznego spółka nie udostępniła żądanej informacji, informując o tym skarżącego stosownym pismem. Przede wszystkim należy wyjaśnić należy, że na tym etapie postępowania sąd nie może rozstrzygnąć, czy przedmiotowa informacja, której udzielenia domaga się skarżąca, ma charakter informacji przetworzonej. W postępowaniu dotyczącym skargi na bezczynność sąd ocenia bowiem wyłącznie to - jak wskazano wyżej - czy organ był zobowiązany do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności. Nie ulega wątpliwości, iż w sytuacji uznania przez organ administracji publicznej, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, organ jako dysponent tejże informacji powinien powiadomić pisemnie wnioskodawcę o takim jej charakterze i zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wskazać, że jej udostępnienie może nastąpić niezwłocznie po wykazaniu, w zakreślonym terminie, powodów, dla których spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. W sytuacji zaś gdy wnioskodawca nie wykaże interesu publicznego, organ winien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji. W takiej sytuacji, nawet brak jakiejkolwiek reakcji wnioskodawcy na informację organu, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną, nie zwalnia organu od załatwienia wniosku. Niewykazanie przez wnioskodawcę, pomimo wezwania interesu publicznego stanowić może jedynie podstawę do wydania decyzję odmawiającą udostępnienia przetworzonej informacji publicznej, opartą na art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. np. wyroki NSA: z 11 września 2012 r., I OSK 1015/12; z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13; a także wyroki WSA: z 17 maja 2005 r., II SA/Wa 481/05; z 24 listopada 2011 r., II SA/Go 667/11; z 7 marca 2013 r., II SA/Po 1060/12; z 17 czerwca 2014 r., IV SA/Po 316/14). Dodać także należy, że w motywach takiej decyzji organ powinien w każdym przypadku wykazać, że żądana informacja rzeczywiście ma charakter informacji publicznej przetworzonej oraz, że za jej uzyskaniem przez wnioskodawcę nie przemawia szczególnie istotny interes publiczny. Jeżeli wnioskodawca w ogóle nie zareagował na wezwanie organu co do wykazania istotności interesu publicznego, podmiot zobowiązany powinien samodzielnie zbadać przesłanki przemawiające za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego. Jego negatywna ocena będzie zawsze równoznaczna z odmową udostępnienia żądanej informacji (zob. wyrok NSA z 11 września 2012 r., I OSK 1015/12). Skoro ustawa przewiduje takie formy załatwienia wniosku jak: udostępnienie żądanej informacji publiczną w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p., wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, gdy występują ustawowe przeszkody lub decyzji o umorzeniu postępowania, ewentualnie poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot zobowiązany nie dysponuje żądaną informacją lub, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, to brak któregokolwiek ze wskazanych działań musi prowadzić do przyjęcia, że organ dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż nie zastosował żadnej z wymienionych powyżej form załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, przewidzianych przez przepisy u.d.i.p. Wbrew stanowisku organu, odpowiedź w formie pisma, w sytuacji gdy strona nie wykazała istotnego interesu publicznego, przy zakwalifikowaniu przez organ informacji jako przetworzonej, nie jest dopuszczalną formą zakończenia postępowania wywołanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. W takich okolicznościach bowiem dopuszczalną w świetle u.d.i.p. formą rozpoznania wniosku przez organ jest decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skoro zatem, jak wykazano powyżej, sprawa żądania zawartego we wniosku skarżącego z 24 listopada 2021 r. nie została do dnia rozpoznania sprawy przez sąd załatwiona w sposób przewidziany w ustawie, a na to wskazują akta sprawy, należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności. W związku z tym, koniecznym stało się zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (punkt pierwszy sentencji wyroku). W ocenie sądu, omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., bowiem organowi nie można w okolicznościach przedmiotowej sprawy przypisać oczywistego lekceważenia wniosku strony skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. is