II SAB/Łd 280/16

Dnia 1 lutego 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2017 roku sprawy ze skargi A Spółki komandytowej z siedzibą w B. na bezczynność B Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje B Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. do załatwienia wniosku A Spółki komandytowej z siedzibą w B. z dnia 20 czerwca 2016 roku w zakresie punktu 1 - w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszego wyroku; 2) stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku strony skarżącej w pozostałej części; 4) oddala skargę w pozostałym zakresie; 5) zasądza od B Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. na rzecz A Spółki komandytowej z siedzibą w B. kwotę 1.138,60 (jeden tysiąc sto trzydzieści osiem i 60/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Kancelaria Radców Prawnych A sp. k. z siedzibą w B. - reprezentowana przez radcę prawnego A.B., pismem z dnia 14 lipca 2016 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność A Sp. z o.o. z siedzibą w R. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 20 czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej domagając się: pkt 1 - zobowiązania B. sp. z o.o. do rozpatrzenia wniosku Kancelarii o udostępnienie informacji publicznej, pkt 2 - stwierdzenia, że bezczynność B. sp. z o.o. nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; pkt 3 - przyznania od B. sp. z o.o. na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł, płatnej bezpośrednio (przekaz) na rachunek organizacji pożytku publicznego: A Fundacja z siedzibą w B. ; pkt 4 - zasądzenia od B. sp. z o.o. na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Motywując skargę jej autor wskazał, że wnioskiem z dnia 20 czerwca 2016 r. Kancelaria zwróciła się do B. sp. z o.o. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazania: 1. Jakie wydatki poniosła lub zobowiązana będzie ponieść spółka B. sp. z o.o. w związku z organizacją "Klubu Piłki C" - imprezy artystyczno-rozrywkowej polegającej na publicznym odtwarzaniu meczów piłki nożnej rozgrywanych podczas UEFA EURO 2016? 2. Jaki tytuł prawny przysługuje spółce B. sp. z o.o. do sprzętu audio-video używanego do publicznego odtwarzania meczów piłki nożnej rozgrywanych podczas UEFA EURO 2016 (np. najem, własność)? 3. Co wchodzi w skład urządzeń (np. projektor, ekran projekcyjny), a także jakiego rodzaju sprzęt (marka, model) i o jakich właściwościach (parametrach) jest używany do publicznego odtwarzania meczów piłki nożnej rozgrywanych podczas UEFA EURO 2016 w związku z organizacją "Klubu Piłki C" oraz kto (nazwisko lub firma) jest jego dostawcą? 4. Jeżeli spółka B. sp. z o.o. używa do publicznego odtwarzania meczów piłki nożnej rozgrywanych podczas UEFA EURO 2016 sprzętu audio-video na zasadzie odpłatnego używania (np. najem, dzierżawa), to wówczas proszę o udzielenie informacji: a. o okresie (od kiedy i do kiedy - proszę podać dokładną datę), w którym spółce B. sp. z o.o. przysługuje lub przysługiwało uprawnienie do odpłatnego używania ww. sprzętu? b. wynagrodzeniu podmiotu udostępniającego spółce B. sp. z o.o. urządzenia audio-video na potrzeby organizacji imprezy polegającej na publicznym odtwarzaniu meczów piłki nożnej rozgrywanych podczas UEFA EURO 2016? Dalej wskazano, że B. sp. z o.o. w R. jest spółką powstałą w wyniku przekształcenia Zakładu Gospodarki Odpadami Sp. z o.o. utworzonego 28 listopada 2007 r. Jest ona własnością Urzędu Miasta R. który posiada 100% jej udziałów. Spółka prowadzi działalność obejmującą gospodarkę odpadami (Zakład D) oraz działalność o charakterze sportowo - rekreacyjnym (Centrum E). Spółka dysponuje majątkiem publicznym, zaś samorząd powiatu [...] ma w nim pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Organem uprawnionym do reprezentacji B. jest Zarząd Spółki. Zarząd Spółki składa się z osoby – W. H. M. pełniącego w organie reprezentującym funkcję Prezesa Zarządu. Zgodnie z umową spółki, w przypadku zarządu jednoosobowego uprawnionym do działania jest Prezes Zarządu samodzielnie. B. sp. z o.o. zorganizowało w dniach od 12 czerwca 2016 r. do 10 lipca 2016 r. "Klub Piłki C" - imprezę artystyczno-rozrywkowa polegającą na publicznym odtwarzaniu meczów piłki nożnej rozgrywanych podczas UEFA EURO 2016 (dalej również jako "Strefa Kibica w R."). Wydarzenie artystyczno-rozrywkowe odbywało się na terenie obiektu B. (lodowisko/skatepark) w budynku lodowiska/skateparku, zlokalizowanego w R. przy ul. A nr 20. Według strony skarżącej informacje objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej złożonym w dniu 20 czerwca 2016 r., jakie winna udzielić Spółka - są informacją publiczną w rozumieniu art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 4 u.d.i.p., a B. sp. z o.o. uchybił obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej i bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odpowiadając na skargę B. Sp. z o.o. z siedzibą w R. wniosła o jej oddalenie, argumentując, że na postawione we wniosku pytania Spółka udzieliła odpowiedzi w dniu 27 września 2016 r. Podkreśliła, że zasadniczą przesłanką w zwłoce w udzieleniu odpowiedzi był fakt, iż Kancelaria Radców Prawnych A sp. k. jest pełnomocnikiem C.C. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą F. w W., który to przedsiębiorca jest w sporze ze Spółką zawisłym z Sądzie Okręgowym w W. [...] Wydział Gospodarczy za sygn. akt [...]. Spór ten dotyczy dostawy sprzętu do publicznego odtwarzania meczów piłki nożnej rozgrywanych podczas UEFA EURO 2016 audio-video. Zdaniem Spółki dostarczony przez C.C. sprzęt nie odpowiadał warunkom zawartej między stronami umowy, skutkiem czego spółka dokonała zastępczego zakupu nowego sprzętu. Udzielane przez Spółkę informacje miały posłużyć wyłącznie do potrzeb wszczętego procesu sądowego. Spółka uważała, że w ten sposób jej prawa do zabezpieczenia interesów procesowych są istotnie naruszane. Z chwilą otrzymania pozwu spółka uznała, że nie ma przeszkód do udzielania żądanych informacji. Na rozprawie w dniu 1 lutego 2017 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę w zakresie punktu 1 wniosku i stwierdził, że w pozostałym zakresie Kancelaria otrzymała odpowiedź. Zakwestionował datę udzielenia odpowiedzi wskazując, że Kancelaria otrzymała ją 14 października 2016 r., czego dowodem jest wydruk z aplikacji e-monitoring Poczty Polskiej. Pełnomocnik zaprzeczył również, aby Kancelaria była pełnomocnikiem C.C., o czym mowa w odpowiedzi na skargę. Podtrzymał skargę w pozostałym zakresie. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że odpowiedź została wysłana 27 września 2016 r. z tym, że pismo zostało wysłane na błędny adres w zakresie numeru ulicy, stąd zaszła konieczność powtórnego wysłania odpowiedzi, tj. 14 października 2016 r. Na dowód powyższego pełnomocnik organu przedłożył zwrot korespondencji wysłanej do Kancelarii. Poinformował nadto, że Spółka może udzielić częściowej informacji w zakresie kosztów zakupu sprzętu oraz innych związanych z przedmiotową imprezą, ale nie jest w stanie udzielić informacji w pełnym zakresie np. dotyczącym przewozu wypożyczanego sprzętu, energii czy opłaty za sprzątanie. Ponadto podniósł, iż 20 czerwca 2016 r. impreza dotycząca wniosku jeszcze trwała, a zakończyła się 8-9 lipca 2016 r. W związku z powyższym pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, a w przypadku uwzględnienia skargi – o miarkowanie sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej. Prezes Spółki B. W. M. podniósł z kolei, że już w czerwcu 2016 r. wiedział o tym, że sprawa dotycząca sprzętu będzie skierowana do sądu i wystąpi w nim strona skarżąca, natomiast nie jest w stanie powiedzieć, kiedy dowiedział się o złożeniu pozwu. Była to okoliczność, która wpłynęła na opóźnienie w udzieleniu informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje częściowo na uwzględnienie. W rozumieniu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przechodząc do meritum sprawy niniejszej wskazać przede wszystkim trzeba, że zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), przywoływanej dalej w skrócie jako "u.d.i.p.", każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego definicja pojęcia "informacji publicznej" wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p. ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (por. wyrok z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2223/14 –Lex nr 2036020). W jedynym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zaś, że w u.d.i.p. nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. wyrok z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14 – Lex nr 1839074). Bezspornie B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R., do której skarżąca Kancelaria zwróciła się z wnioskiem z dnia 20 czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., stanowiącego, że obowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Ponadto dokumenty, których udostępnienia domagała się strona skarżąca posiadają charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c-e u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wydatkowanie środków publicznych (gminnych) na pokrycie różnych okolicznościowych wydarzeń, w tym faktury bądź rachunki wystawione przez podmioty świadczące usługi przy organizacji tego typu wydarzeń, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Obrazują mianowicie zasady funkcjonowania władzy publicznej, w tym w szczególności tryb jej działania w zakresie wykonywania zadań publicznych i działalności w ramach gospodarki budżetowej. Nie ulega też wątpliwości, że sposób wydatkowania środków publicznych winien być transparentny i poddany kontroli społecznej, co wywieść należy z zasady jawności gospodarki środkami publicznymi wyrażonej w art. 33 ust. 1 u.f.p. Faktury i rachunki, chociaż nie zostały wydane przez organ obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, bezpośrednio się do niego odnoszą i mają wpływ na uszczuplenie aktywów (środków publicznych), którymi dysponuje organ (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Kr 171/15 - Lex nr 1939414). Udostępnianie informacji publicznych w świetle art. 7 u.d.i.p. następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium (pkt 4). Zgodnie z treścią art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust.1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Analiza załączonej do sprawy dokumentacji, w tym treści wyjaśnień pełnomocnika organu złożonych do protokołu rozprawy, pozwala przyjąć, że organ pozostaje bezczynny wyłącznie wobec punktu 1 wniosku strony skarżącej z dnia 20 czerwca 2016 r., w stosunku do pozostałych punktów wniosku informacja została udostępniona, co zostało przyznane przez pełnomocnika strony skarżącej. Dotychczas organ nie udostępnił wnioskowanej w punkcie 1 informacji publicznej w prawem przewidzianej formie, nie wydał też stosownej decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, choć niewątpliwie pismem doręczonym skarżącej Kancelarii w dniu 14 października 2016 r. poinformował, że Spółka nie prowadziła osobnego konta związanego z wydatkami na organizację "Klubu Piłki C". Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu w trakcie trwania imprezy sportowej, która zakończyła się w dniach 8-9 lipca 2016 r. Zatem, niewątpliwie w tej dacie organ nie dysponował pełną wiedzą o wysokości poniesionych w związku z jej realizacją wydatków. Bezczynność organu ma wobec tego charakter oczywisty i biorąc pod uwagę okres jej trwania należy ocenić ją jako rażącą. Wobec powyższego sąd w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał B. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 20 czerwca 2016 r. w zakresie punktu 1 - w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszego wyroku. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd w punkcie drugim wyroku stwierdził, że bezczynność miała charakter rażący. Uwzględniając następnie fakt, że po wniesieniu skargi do tutejszego sądu organ udostępnił informację publiczną, o której mowa w pozostałych punktach wniosku z dnia 20 czerwca 2016 r., wobec czego cel skargi na bezczynność został osiągnięty, sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku strony skarżącej w pozostałej części, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W punkcie czwartym wyroku skarga w pozostałej części podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że przyznanie w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł, czego domagała się Kancelaria w punkcie 3 skargi, ma niewątpliwie charakter fakultatywny. Z akt sprawy niniejszej wynika zaś, że bezczynność B. była początkowo uzasadniona faktem trwania imprezy w momencie złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej i brakiem kompleksowej wiedzy o kosztach jej realizacji, następnie zaś wynikała z obawy o sposób wykorzystania informacji, gdyż skarżąca Kancelaria, wg jej wiedzy, jest pełnomocnikiem przedsiębiorcy, z którym Spółka pozostaje w sporze sądowym dotyczącym właśnie dostawy sprzętu do publicznego odtwarzania meczów piłki nożnej rozgrywanych podczas UEFA EURO 2016. Bezczynność nie była zatem zamierzona i celowa. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przyznanie - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - od organu na rzecz skarżącego jakiejkolwiek sumy pieniężnej może nastąpić tylko w wyjątkowej sytuacji, w której szczególne okoliczności sprawy przemawiają za tym, że samo zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, może nie być wystarczające dla zdyscyplinowania organu, a właśnie to jest celem skargi na bezczynność (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt IV SAB/Gl 149/15 – Lex nr 2098961 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt I SAB/Wa 258/16 – Lex nr 2089822). Tutejszy sąd w pełni akceptuje zaprezentowane wyżej stanowisko i uważa, że w okolicznościach sprawy niniejszej nie zachodzi obawa, że bez tej dodatkowej sankcji, organ nadal będzie pozostawać w bezczynności. O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono w punkcie piątym wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., mając na względzie przedłożone na rozprawie zestawienie poniesionych przez stronę skarżącą kosztów postępowania sądowego. IB