II SAB/Łd 31/14

Dnia 7 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2014 roku sprawy ze skargi J. F. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w sprawie legalności wykonania ocieplenia budynku 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. do załatwienia wniosku J. F. z dnia [...] w zakresie pkt 3 w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz skarżącego J. F. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. Pismem z dnia 10 lutego 2014 r. J. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w sprawie legalności wykonania ocieplenia budynku. Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 30 marca 2012 r. J. F. zwrócił się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w R. o sprawdzenie legalności i prawidłowości przeprowadzonej rozbudowy budynku mieszkalnego (o ganek) na działce nr 31 przy ul. A 6 w K. Jednocześnie zwrócił się o dokonanie kontroli legalności i prawidłowości wykonania przebudowy i zmiany sposoby użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny oraz sprawdzenie legalności i prawidłowości wykonania: konstrukcji dachu oraz połaci dachowej, która "wchodzi" na jego własność tj. działkę nr 32 przy ul. A (pkt 1), ściany między działkami nr 31 i 32 (pkt 2), ocieplenia budynku mieszalnego na działce nr 31 (pkt 3), ogrodzenia między działkami 31 i 32 (pkt 4). Pismem z dnia 22 lutego 2013 r. organ powiadomił strony o planowanym przeprowadzeniu oględzin w sprawie legalności wykonania ocieplenia budynku mieszkalnego na działce nr 31 w K., które odbyły się finalnie w dniu 5 marca 2013 r. W wyniku oględzin ustalono, że przedmiotowy budynek jest budyniem mieszkalnym, jednorodzinnym, dwukondygnacyjnym o konstrukcji murowanej, dach drewniany, kryty blachą. Wskazano, że budynek jest "ocieplony styropianem od strony ul. A i do strony podwórza na całej wysokości". Właściciel nieruchomości - W. Z. oświadczył, że budynek był ocieplony w dacie zakupu nieruchomości, tj. w 1999 r. lub 2000 r. Nie okazano zgłoszenia bądź pozwolenia na budowę. Pismem z dnia 16 sierpnia 2013 r. Starostwo Powiatowe w R. poinformowało, że w spisach spraw i rejestrach w okresie od 2004 r. do chwili obecnej nie znaleziono zapisu dotyczącego ocieplenia budynku mieszkalnego na działce nr 31 przy ul. A w K. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 3 k.p.a., zawiesił prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania ocieplenia do czasu zakończenia postępowania w sprawie legalności wybudowania przedmiotowego budynku, prowadzonego w ramach postępowania dotyczącego jego rozbudowy. Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia W. Z., uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji dotyczące zawieszenia postępowania prowadzonego w sprawie legalności wykonania ocieplenia przedmiotowego budynku. Zdaniem organu fakt prowadzenia postępowania w sprawie legalności budowy budynku może być jedynie przesłanką przedłużenia terminu załatwienia sprawy dotyczącej ocieplenia budynku, nie jest natomiast podstawą jego zawieszenia. Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia J. F. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...], odmówił wyznaczenia organowi stopnia powiatowego dodatkowego terminu zakończenia sprawy dotyczącej legalności wykonania ocieplenia przedmiotowego budynku. Organ wyjaśnił, że co prawda w sprawie doszło do uchybienia regulacji przewidzianej w przepisach art. 35 § 3 i 36 k.p.a., jednak brak jest podstaw do wydania postanowienia dyscyplinującego do załatwienia sprawy w dodatkowym terminie, ponieważ organ zawiesił postępowanie w formie prawem przewidzianej, a zatem nie pozostawał bezczynny. Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia J. F. na bezczynność organu stopnia powiatowego z dnia 9 stycznia 2014 r., wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 10 marca 2014 r. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nałożył na W. Z. obowiązek wykonania i dostarczenia w terminie do dnia 30 kwietnia 2014 r. opinii technicznej wykonanego ocieplenia budynku mieszkalnego na działce nr 31 w K. Wspomnianym na wstępie pismem z dnia 10 lutego 2014 r. J. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w sprawie legalności wykonania ocieplenia budynku. Skarżący zarzucił naruszenie art. 8, 12, 35 § 1 i 36 § 1 k.p.a. przez przekroczenie terminów do załatwienia sprawy i wniósł o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego, zobowiązania do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że z wniosku J. F. oprócz przedmiotowej sprawy prowadzone są odrębne postępowania dotyczące legalności wybudowania budynku mieszkalnego na przedmiotowej działce, dokonania zmiany sposobu użytkowania oraz połaci dachowej i sposobu odprowadzania z niej wód opadowych. Podejmując działania w sprawie ocieplenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. korzystał z materiałów dowodowych zgromadzonych w pozostałych postępowaniach administracyjnych. Jego zdaniem nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż w toku odrębnych postępowań administracyjnych wyjaśniono, iż W. Z. nabył przedmiotowy budynek, użytkuje jako mieszkalny od 1999 r. i nie posiada dokumentów potwierdzających legalność jego wybudowania. Postępowanie administracyjne dotyczące legalności wybudowania budynku mieszkalnego jest w toku, a pozyskany w tej sprawie materiał dowodowy pozwoliłby na podjecie stosownych decyzji również w sprawie dotyczącej ocieplenia budynku. Nie podzielił argumentów strony skarżącej, uznając, że prowadzone odrębne postępowanie jest wielowątkowe i powiązane z innymi postępowaniami wyjaśniającymi. Ponadto, dodatkowy termin wyznaczony przez organ II instancji tj. 10 marca 2014 r. nie został przekroczony. W piśmie z dnia 10 marca 2014 r. skarżący wskazał, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] zostało wysłane 10 lutego 2014 r. t.j. po dacie złożenia przez niego skargi na bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), powoływanej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Nadto, stosownie do treści art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności (...) wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skargę złożoną w niniejszej sprawie należy uznać za dopuszczalną, bowiem skarżący wyczerpał tryb zaskarżenia, o jakim mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a., składając najpierw w dniu 2 grudnia 2013 r., a następnie 23 stycznia 2014 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zażalenie w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a) na niezałatwienie sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Wniesienie zażalenia otwiera drogę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, dlatego też sąd uprawniony był do dokonania merytorycznej oceny skargi. W przedmiotowej sprawie zarzut bezczynności dotyczy nierozpoznania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. sprawy, wszczętej na wniosek J. F, dotyczącej legalności wykonania ocieplenia budynku mieszkalnego na działce nr 31 w K. tj. pkt. 3 wniosku z dnia 2 kwietnia 2012 r. W tym miejscu wskazać też należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Sąd administracyjny w tego rodzaju sprawach nie wnika zatem w merytoryczną i procesową poprawność postępowania organu, a bierze jedynie pod uwagę sam fakt, czy w danej sprawie postępowanie było prowadzone sprawnie i bez zbędnej zwłoki. Mając powyższe na uwadze warto przypomnieć, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje generalnie organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podane terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta co do zasady w formie decyzji. Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.). Obowiązek sygnalizowania stronom o niezałatwieniu sprawy w terminie ustawowym ciąży na organie administracji również wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu. Dlatego też, w przypadkach w których niemożliwe jest dotrzymanie terminów ustawowych, organ może skutecznie uchylić się od zarzutu bezczynności, gdy z akt wynika, że podejmuje czynności procesowe zmierzające do usunięcia przeszkody w załatwieniu sprawy i jednocześnie o każdym przypadku opóźnienia zawiadamia strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia. Mając powyższe rozważania na uwadze, stwierdzić należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. pozostaje bezczynny, bowiem od dnia wpływu wniosku skarżącego do organu (2 kwietnia 2012 r.) do dnia orzekania przez sąd, nie zdołał zebrać materiału dowodowego koniecznego do rozpoznania i zakończenia sprawy. Podkreślić należy, że organ, jak sam przyznał, wszczął postępowanie w lutym 2013 r. i prowadził je z udziałem skarżącego. Organ I instancji w toku postępowania podejmował wprawdzie pewne czynności, jak np. przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości, zwrócił się do Starostwa Powiatowego w R. o udostępnienie archiwalnej dokumentacji związanej z ociepleniem budynku W. Z., zwrócił się do Sądu Rejonowego w R. o nadesłanie odpisu księgi wieczystej urządzonej dla tej nieruchomości, wydał postanowienie dowodowe w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jednakże, mimo upływu przeszło ponad roku od wszczęcia postępowania, nie zakończył ostatecznie postępowania poprzez wydanie w sprawie rozstrzygnięcia. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy (art. 104 § 1 k.p.a.), przy czym Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza zakończenie wszczętego postępowania wyłącznie w formie decyzji (por. wyrok NSA z 11 stycznia 1994 r., sygn. akt SAB/Wr 31/93, publ.: ONSA 1995 nr 1 poz. 29; wyrok NSA w Warszawie z 2 lutego 2001 r., sygn. akt I SA 2046/99, nr LEX 54126). W związku z tym, postanowienia zobowiązującego W. Z. do wykonania i dostarczenia opinii technicznej wykonanego ocieplenia budynku nie sposób uznać za załatwienie sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a. Przyjmuje się bowiem, że postanowienia oparte na art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane wydawane są poza klasycznym postępowaniem administracyjnym i przypisuje się im właściwości postanowień dowodowych (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 321/10, nr LEX 610276; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1098/09, nr LEX 589518). Z akt nie wynika też, by organ od września 2013 r. informował stronę o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wskazywał nowy termin załatwienia sprawy, do czego był zobligowany przepisem art. 36 k.p.a. Taka postawa może powodować utratę zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Z uwagi na upływ terminów przewidzianych przepisami art. 35 k.p.a. i fakt braku załatwienia sprawy w formie prawem przewidzianym, skargę należało uznać za uzasadnioną. Nawet jeśli sprawa jest szczególnie skomplikowana i wielowątkowa, jak twierdzi w odpowiedzi na skargę organ, to i tak nie została załatwiona w terminie 2 miesięcy od wszczęcia postępowania. Podkreślenia wymaga, że strona ma prawo oczekiwać rozstrzygnięcia swojej sprawy w rozsądnym terminie. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma ponadto znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 19 września 2013 roku, sygn. akt: I SAB/Wa 243/13 oraz z dnia 12 września 2013 roku, sygn. akt: I SAB/Wa 364/13, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na względzie, sąd na mocy art. 149 § p.p.s.a. zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. do załatwienia wniosku J. F. z dnia 2 kwietnia 2013 r. w zakresie pkt 3, w terminie 30 dni, od dnia uprawomocnienia się wyroku (pkt 1). Jednocześnie sąd stwierdził w pkt 2 wyroku, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w tym zakresie miał na uwadze znaczne przekroczenie terminu załatwienia sprawy oraz podejmowanie czynności w dużym odstępie czasu. Nie może umknąć uwadze, że pierwsza czynność organu, stanowiąca zawiadomienie o terminie oględzin, została podjęta po upływie 11 miesięcy od dnia złożenia wniosku przez skarżącego, a kolejne czynności nie doprowadziły do zakończenia sprawy w sposób prawem przewidziany. Organ w sposób oczywisty i niczym nieuzasadniony uchybił zatem terminom załatwienia sprawy administracyjnej wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zgłoszone zaś w skardze żądanie "zobowiązania do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie" wykraczało poza zakres kognicji sądów administracyjnych, w procedurze sądowoadministracyjnej brak jest bowiem regulacji uprawniającej sąd do takiego działania. Odpowiedzialność porządkowa lub dyscyplinarna pracownika organu administracji, który z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie, została natomiast przewidziana w art. 38 k.p.a. LS