II SAB/Łd 34/14

Dnia 22 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2014 roku sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie prawidłowości budowy chodnika 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 16 marca 2010 r. w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz S. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Pismem z dnia 14 lutego 2014 r. S. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie załatwienia sprawy o znaku: [...] tj. sprawy legalności budowy chodnika przy ul. A 4g i 4h w B. Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 16 marca 2010 r. S. M. wezwał Prezydenta B. do usunięcia zagrożenia architektonicznego w postaci rozwiązania komunikacyjnego wzdłuż nieruchomości, położonych w B. przy ulicy A nr 4g i 4h. W szczególności wskazał, że jest właścicielem nieruchomości przylegającej, a wybudowany chodnik dla pieszych nie spełnia wymogów prawa, ponieważ istniejące uskoki przekraczają dopuszczalne wymogi w zakresie wymiarów stopni i nie są zabezpieczone barierkami. Powyższe pismo zostało również skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., przy czym skarżący określił, że w stosunku do tego organu oczekuje wszczęcia postępowania administracyjnego, celem wyegzekwowania na właścicielu urządzenia budowlanego, aby ten doprowadził je do zgodności z przepisami. Pismem z dnia 14 kwietnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. poinformował S. M., że nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania. Traktując pismo skarżącego jako skargę, odpowiedział mu w trybie art. 238 k.p.a., że w zakresie utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego stroną jest jedynie właściciel lub zarządca obiektu. Organ stwierdził także, że sam fakt współwłasności nieruchomości sąsiedniej nie jest wystarczający do uznania go za stronę postępowania. Tym bardziej, że działka sąsiednia jest zabudowana pawilonem handlowym, którego wnioskodawca nie jest współwłaścicielem, posiada on jedynie 1/6 udziału w gruncie pod tym budynkiem. Na skutek skargi S. M. z dnia 21 kwietnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął na wniosek postępowanie w przedmiocie prawidłowości budowy przedmiotowego chodnika, informując o terminie planowanych oględzin. W odpowiedzi na skargę S. M. dotyczącej bezczynności organu powiatowego z dnia 24 sierpnia 2010 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. poinformował stronę o możliwości wystąpienia ze skargą na bezczynność organu do sądu administracyjnego. Pismem z dnia 30 listopada 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zwrócił się do Urzędu Miasta w B. o udostępnienie dokumentacji dotyczącej realizacji chodnika. Pismem z dnia 24 stycznia 2012 r. S. M. wystąpił z zażaleniem na bezczynność PINB w B. Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wyznaczył organowi powiatowemu dodatkowy termin załatwienia sprawy dotyczącej legalności budowy przedmiotowego chodnika do dnia 30 marca 2012 r., stwierdzając jednocześnie prowadzenie postępowania w sposób przewlekły. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał gminie usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w terminie niezwłocznym poprzez zachowanie obowiązujących przepisów technicznych. Postanowienie to zostało uchylone w trybie odwoławczym. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., w oparciu o art. 81c ust. 2 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, nałożył na gminę obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej chodnika w terminie do dnia 31 października 2012 r. Postanowienie to w zakreślonym terminie nie zostało wykonane, a na wniosek gminy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wyznaczył gminie nowy termin wykonania obowiązku – do dnia 30 kwietnia 2013 r. Postanowienie to zostało uchylone przez organ odwoławczy, a prowadzone postępowanie w przedmiocie zmiany ostatecznego postanowienia nakładającego obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej zostało umorzone. Skarga na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] stycznia 2013 r. wniesiona przez gminę została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 września 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 283/13. Pismem z dnia 14 lutego 2014 r. S. M. wniósł o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w sprawie wykonania prawomocnego postanowienia z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie nałożenia na gminę obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej. Wspomnianym na wstępie pismem z dnia 14 lutego 2014 r. S. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie załatwienia sprawy o znaku: [...]. Skarżący wskazał, że organ powiatowy obowiązany był przystąpić do egzekucji swojego postanowienia z dnia [...] lipca 2012 r., tymczasem pozostaje w wielomiesięcznej, nieuzasadnionej bezczynności, a postępowanie prowadzone jest już trzy lata. Nie znajdują uzasadnienia ani braki kadrowe, ani trzytygodniowa choroba Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (na ten czas była wyznaczona osoba działająca z jego upoważnienia). Zdaniem strony nie ma też znaczenia miesięczny okres wakatu na stanowisku powiatowego inspektora, bowiem od dnia 15 listopada 2013 r. funkcjonuje już w B. nowy inspektor, który nie podejmuje jednak w sprawie żadnych czynności. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania rozstrzygającego sprawę aktu administracyjnego w zakreślonym przez Sąd terminie, stwierdzenie, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa, wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 6 p.p.s.a., poinformowanie w trybie art. 155 § 1 p.p.s.a. organów zwierzchnich o stwierdzonych, rażących uchybieniach organu powiatowego, który w sposób przewlekły i nieskuteczny prowadzi postępowanie od kilku lat, pozostając długimi okresami czasu w całkowitej bezczynności oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w następstwie złożonego wniosku S. M. dotyczącego występujących barier architektonicznych w rozwiązaniu komunikacyjnym przy pawilonach handlowo-usługowych przy ul. A w B., wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie prawidłowości budowy chodnika przy pawilonach handlowo-usługowych, ul. A 4g i 4h w B. (nr ewid. [...]). W związku z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia stanu rzeczywistego i istotnych faktów dla sprawy organ nadzoru budowlanego przeprowadził w dniu 30 września 2010 r., oględziny w/w obiektu budowlanego, które pozwoliły ustalić, iż obiekt został wybudowany z naruszeniem obowiązujących przepisów technicznych w zakresie zapewnienia dostępu dla osób niepełnosprawnych. W chwili obecnej trwa analiza przedłożonej przez Miasto B. ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego i prawidłowości realizacji ciągu pieszego przy ul. A 4g i 4 h w B. Odnosząc się do treści skargi organ wyjaśnił, że zgodnie z ogólnymi zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, uwzględniając słuszny interes publiczny organ nie podejmował czynności egzekucyjnych, bowiem ustalił, że zobowiązany - Miasto B. podjęło czynności w zakresie likwidacji nieprawidłowości poprzez opracowanie dokumentacji projektowej zagospodarowania terenów przy ul. A w B., w tym zleconej ekspertyzy technicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), powoływanej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Nadto, stosownie do treści art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności (...) wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skargę złożoną w niniejszej sprawie należy uznać za dopuszczalną, bowiem skarżący wyczerpał tryb zaskarżenia, o jakim mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a., składając w dniu 24 stycznia 2012 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zażalenie w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a) na niezałatwienie sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Wniesienie zażalenia otwiera drogę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, dlatego też sąd uprawniony był do dokonania merytorycznej oceny skargi. W wyniku rozpatrzenia zażalenia organ stopnia wojewódzkiego wyznaczył organowi powiatowemu dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 marca 2012 r., stwierdzając jednocześnie prowadzenie postępowania w sposób przewlekły. W przedmiotowej sprawie zarzut bezczynności dotyczy nierozpoznania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. sprawy, wszczętej na wniosek S. M. z dnia 16 marca 2010 r., dotyczącej legalności wykonania chodnika usytuowanego wzdłuż nieruchomości przy ul. A nr 4g i 4h w B. W tym miejscu wskazać też należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Sąd administracyjny w tego rodzaju sprawach nie wnika zatem w merytoryczną i procesową poprawność postępowania organu, a bierze jedynie pod uwagę sam fakt, czy w danej sprawie postępowanie było prowadzone sprawnie i bez zbędnej zwłoki. Mając powyższe na uwadze warto przypomnieć, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje generalnie organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podane terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta co do zasady w formie decyzji. Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.). Obowiązek sygnalizowania stronom o niezałatwieniu sprawy w terminie ustawowym ciąży na organie administracji również wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu. Dlatego też, w przypadkach w których niemożliwe jest dotrzymanie terminów ustawowych, organ może skutecznie uchylić się od zarzutu bezczynności, gdy z akt wynika, że podejmuje czynności procesowe zmierzające do usunięcia przeszkody w załatwieniu sprawy i jednocześnie o każdym przypadku opóźnienia zawiadamia strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia. Mając powyższe rozważania na uwadze, stwierdzić należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. pozostaje bezczynny, bowiem od dnia wpływu wniosku skarżącego do organu (18 marca 2010 r.) do dnia orzekania przez sąd, nie zdołał zebrać materiału dowodowego koniecznego do rozpoznania i zakończenia sprawy. Podkreślić należy, że organ wszczął postępowanie w dniu 2 września 2010 r. i prowadził je z udziałem skarżącego. Organ I instancji w toku postępowania podejmował wprawdzie pewne czynności, jak np. przeprowadził oględziny przedmiotowego chodnika, zwrócił się do Urzędu Miasta w B. o udostępnienie dokumentacji dotyczącej legalności jego realizacji, wydał postanowienie dowodowe w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uzupełniał materiał dowodowy na wezwanie organu wojewódzkiego (wypisy z rejestru gruntów, odpisy ksiąg wieczystych założonych dla nieruchomości, na której zrealizowano ciąg pieszy oraz nieruchomości sąsiadujących z działką nr [...], kopia mapy geodezyjnej odzwierciedlającej usytuowanie ciągu pieszego), jednakże mimo upływu przeszło ponad trzech lat od wszczęcia postępowania, nie zakończył ostatecznie postępowania poprzez wydanie w sprawie rozstrzygnięcia. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy (art. 104 § 1 k.p.a.), przy czym Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza zakończenie wszczętego postępowania wyłącznie w formie decyzji (por. wyrok NSA z 11 stycznia 1994 r., sygn. akt SAB/Wr 31/93, publ.: ONSA 1995 nr 1 poz. 29; wyrok NSA w Warszawie z 2 lutego 2001 r., sygn. akt I SA 2046/99, nr LEX 54126). W związku z tym, postanowienia zobowiązującego Gminę Miasto B. do sporządzenia ekspertyzy technicznej wykonanego dotyczącej stanu technicznego ciągu pieszego nie sposób uznać za załatwienie sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a. Przyjmuje się bowiem, że postanowienia oparte na art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane wydawane są poza klasycznym postępowaniem administracyjnym i przypisuje się im właściwości postanowień dowodowych (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 321/10, nr LEX 610276; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1098/09, nr LEX 589518). Z uwagi na upływ terminów przewidzianych przepisami art. 35 k.p.a. i fakt braku załatwienia sprawy w formie prawem przewidzianym, skargę należało uznać za uzasadnioną. Podkreślenia wymaga, że strona, niezależnie od stopnia zawiłości sprawy, ma prawo oczekiwać rozstrzygnięcia swojej sprawy w rozsądnym terminie. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma ponadto znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 19 września 2013 roku, sygn. akt: I SAB/Wa 243/13 oraz z dnia 12 września 2013 roku, sygn. akt: I SAB/Wa 364/13, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na względzie, sąd na mocy art. 149 § p.p.s.a. zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia wniosku S. M. z dnia 16 marca 2010 r., w terminie 30 dni, od dnia uprawomocnienia się wyroku (pkt 1). Jednocześnie sąd stwierdził w pkt 2 wyroku, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w tym zakresie miał na uwadze znaczne przekroczenie terminu załatwienia sprawy oraz podejmowanie czynności w dużym odstępie czasu, w sposób pozorny i niezmierzający do finalizacji prowadzonego postępowania. Organ w sposób oczywisty i niczym nieuzasadniony uchybił zatem terminom załatwienia sprawy administracyjnej wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. O wymierzeniu organowi grzywny, adekwatnej do stopnia uchybień organu, w wysokości 1000 zł sąd orzekł w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku). O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd odstąpił natomiast od poinformowania w trybie art. 155 § 1 p.p.s.a. organów zwierzchnich o stwierdzonych uchybieniach organu powiatowego. Podkreślić należy, że tzw. orzeczenie sygnalizacyjne ma charakter fakultatywny. Skład orzekający sądu może poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o stwierdzonych w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeniach prawa lub okolicznościach mających wpływ na ich powstanie jeżeli uzna, że jest to uzasadnione okolicznościami sprawy. Istotne naruszenie prawa oznacza naruszenie świadczące w sposób oczywisty o nieprawidłowościach w rozumieniu lub/i stosowaniu prawa przez organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II GSK 446/11, nr LEX 1219034). Przez okoliczności mające wpływ na powstanie naruszenia prawa należy z kolei rozumieć wszelkie okoliczności faktyczne, które powodują nieprawidłowe stosowanie prawa przez organ administracji np. wadliwa struktura organizacyjna organu (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 485-486). W świetle powyższego sąd zakwalifikował prowadzenie przez organ postępowania w sposób nierzetelny, czemu zresztą dał wyraz w uzasadnianym rozstrzygnięciu i nie ocenił w kategoriach istotnego naruszenia prawa. Zdaniem skarżącego czynnością, jaką powinien podjąć organ w pierwszej kolejności to przystąpienie do egzekucji swojego postanowienia, wydanego w oparciu o art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie sądu podjęcie ewentualnego postanowienia sygnalizacyjnego mogłoby w tym zakresie uprzedzić wyniki oraz ocenę ewentualnej przyszłej sądowej kontroli w niniejszej sprawie, przy czym postanowienie sygnalizacyjne nie może służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy. m.m.