II SAB/Łd 35/17

Dnia 25 kwietnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 roku sprawy ze skargi Fundacji A z siedzibą w W. na bezczynność Wójta Gminy B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy B. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 4 listopada 2016 roku w zakresie pkt 4; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wójta Gminy B. na rzecz Fundacji A z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. Fundacja A z siedzibą w W., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wójta Gminy B., w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Strona skarżąca wskazała, że w dniu 4 listopada 2016 r. zwróciła się do ww. organu o udostępnienie: 1) informacji z jakim podmiotem/podmiotami tut. gmina współpracuje w zakresie wywozu śmieci; 2) umowy cywilnoprawnej/umów cywilnoprawnych zawartych z podmiotem/podmiotami wskazanymi w pkt 1, obowiązujących na dzień złożenia wniosku; 3) wszystkich decyzji o warunkach zabudowy, wydanych w ramach działalności tut. urzędu w okresie od 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 lipca 2016 r. 4) wszystkich umów o pracę dotyczących urzędników (funkcjonariuszy publicznych), zatrudnionych w tut. urzędzie na dzień złożenia wniosku; 5) listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 i 2016 r. otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród – w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego. Fundacja domagała się przekazania żądanych informacji na wskazany adres poczty elektronicznej. Wniosek został przekazany do organu za pomocą poczty elektronicznej. W odpowiedzi na wniosek organ udzielił odpowiedzi w zakresie pkt 1-3 i 5 wniosku, w zakresie pkt 4 organ przekazał informację, o którą strona nie wnosiła. Strona zwróciła uwagę, iż w tym zakresie wniosek odnosił się do skanów wszystkich umów o pracę dotyczących urzędników (funkcjonariuszy publicznych) zatrudnionych w urzędzie na dzień złożenia wniosku. Strona wskazała, iż w odpowiedzi na tak postawione pytanie organ przekazał jedynie ogólną informację o liczbie osób zatrudnionych będących jednocześnie funkcjonariuszami publicznymi. W swej odpowiedzi organ nie odniósł się zatem do tego co było przedmiotem wniosku tj. udostępnienia skanów umów o pracę funkcjonariuszy publicznych zatrudnionych w urzędzie. Wskazując na powyższe strona zaznaczyła, iż do dnia złożenia skargi do sądu organ m.in. nie udostępnił pełnej wnioskowanej informacji – pkt 4 wniosku, jak i nie poinformował, iż nie jest w posiadaniu tych informacji, że nie jest ta informacja informacją publiczną, nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Strona skarżąca domagała się w skardze: 1) stwierdzenia, że organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu jej wniosku; 2) zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; 3) uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) wymierzenia organowi grzywny w wysokości 500 zł; 5) rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym; 6) zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kwoty uiszczonej tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Uzasadniając zarzuty skargi w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej opisanej w pkt 4 wniosku strona argumentowała, iż art. 5 ust. 2 ustawy stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Ograniczenia takie mogą wynikać także z ustawy o ochronie danych osobowych. Dalej, iż zgodnie z orzecznictwem osobą pełniącą funkcje publiczne i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarzadzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem SP. Zdaniem strony wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną winno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne, chodzi o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Reasumując, w ocenie strony informacja publiczna dotyczy wszystkich pracowników, którzy biorą udział we wszelkiego rodzaju procedurach decyzyjnych, odnosi się bowiem wprost do sfery działalności organu i z tego względu ma charakter publiczny. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy B. wniósł o oddalenie skargi w całości, w przypadku zaś uwzględnienia skargi o stwierdzenie, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem strony skarżącej, iż pozostaje w bezczynności gdyż nie udostępnił skanów umów o pracę. W ocenie Wójta Gminy w katalogu zamieszczonym w art. 6 ustawy nie zostały wymienione umowy zawierane z pracownikami jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem organu żądanie strony w tym zakresie nie stanowi informacji publicznej, co za tym organ nie był obowiązany do jej udzielenia. Nadto osoba nie pełniąca funkcji publicznych zawierająca umowę o pracę z pracodawcą wydatkującym środki publiczne nie musi liczyć się z zainteresowaniem społeczeństwa obejmującym wiedzę o jej wykształceniu, dochodach itp. Nie ma też znaczenia czy pracodawca osoby nie pełniącej funkcji publicznej jest podmiotem prywatnym czy publicznym. Organ podkreślił, iż w każdym przypadku należy rozważyć czy i w jakim zakresie dopuszczalna jest ingerencja w prawo do prywatności szeregowych pracowników urzędów, którzy podejmując zatrudnienie w instytucjach dysponujących środkami publicznymi i wykonując w tych instytucjach szeroko rozumiane czynności pomocnicze nie wyrażali a priori zgody na upublicznienie ich danych, które co do zasady są objęte ochroną. Na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. skarżący poparł skargę precyzując, ją w ten sposób, że dotyczy ona żądania załatwienia wniosku jedynie w zakresie pkt 4. Wskazał również, iż w zakresie pkt 5 wniosku odpowiedź został udzielona w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764– przywoływanej dalej jako: ustawa) stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – przywoływanej dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Bezczynność organu ma z kolei miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim podmiotowy i przedmiotowy, a wynikający z przepisów prawa obowiązek działania (ewentualnie wszczęcia postepowania) i podjęcia stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Od "milczenia" (niedziałania) organu trzeba odróżnić sytuację, w której odpowiada on na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując formę, sposób i termin udostępnienia żądanych informacji. Zatem jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1135/12; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Sz 19/11 - dostępne, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu, w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Realizując powinności wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ podejmuje dwojakiego rodzaju działania - załatwia bowiem sprawę w drodze czynności materialno-technicznej lub wydając decyzję. Czynnością materialno-techniczną (pismem) udziela żądanej informacji lub informuje o tym, że: wniosek nie znajduje oparcia w przepisach prawa, żądana informacja nie jest informacją publiczną, organ nie jest w posiadaniu informacji lub obowiązuje inny tryb udostępniania (np. BIP i itp.), nie ma podstaw do zastosowania trybu określonego w art. 14 ust. 2 ustawy. Decyzję natomiast wydaje się w przypadku: odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na przesłanki ograniczające dostępność (np. art. 5 ust. 2 ustawy; odmowy udostępnienia informacji przetworzonej z powodu nie wykazania interesu publicznego; umorzenia postępowania, jeżeli wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji stosownie do art. 14 ust. 2 ustawy). Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zaś na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno–technicznej w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Innymi słowy z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji, jak również mając do czynienia z informacją publiczną, zaprzecza temu w drodze czynności materialno-technicznej. W szczególności z bezczynnością mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ uchyla się od wydania decyzji, postanowienia czy też nie podejmuje innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej i wówczas skarga na bezczynność ma na celu zlikwidowanie takiego stanu (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Rz 46/11). Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Fundacja A zwróciła się do Wójta Gminy B. z żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Pierwotny wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jak wyżej szczegółowo opisano, obejmował 5 punktów, jednakże na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. pełnomocnik strony skarżącej sprecyzował, iż skarga dotyczy żądania załatwienia wniosku jedynie w zakresie pkt 4 wniosku tj. udostępnienia wszystkich umów o pracę dotyczących urzędników (funkcjonariuszy publicznych), zatrudnionych w urzędzie na dzień złożenia wniosku. Analizując wniosek strony skarżącej od strony podmiotowej nie budzi wątpliwości sądu, iż Wójt Gminy B. jako organ władzy wykonawczej samorządu gminy reprezentuje władzę publiczną i w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy obowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej. Opisaną zaś w pkt 4 wniosku informację sąd zakwalifikował jako informację publiczną, informację o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organizacji, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, c, d i f), danych publicznych w postaci dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tired drugie) oraz o majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach, (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d). W świetle powołanych przepisów uprawnione jest twierdzenie, że informacje odnoszące się do zasad funkcjonowania podmiotu prawa publicznego jednostki samorządu terytorialnego jakim jest urząd gminy oraz wydatkowania środków publicznych w ramach zawieranych umów cywilnoprawnych, mają charakter informacji publicznej. W powyższym zakresie sąd podziela stanowisko zaprezentowane przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 4 kwietnia 2017 r., w sprawie II SAB/Kr 57/17 oraz WSA w Szczecinie z dnia 23 marca 2017 r., w sprawie II SAB/Sz 22/17, gdzie dodatkowo sąd zwrócił uwagę, iż ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej – na co powołuje się organ w niniejszej sprawie – nie oznacza tego, że informacja taka nie posiada waloru informacji publicznej, ale że dostęp do tej informacji jest ograniczony, z uwagi na istnienie regulacji szczegółowych, między innymi tych, które nakazują ochronę danych osobowych. Przy czym w przypadku gdy wniosek obejmuje udzielnie informacji obejmującej dane osobowe osób, które nie pełnią funkcji publicznych i nie mają związku z pełnieniem tych funkcji, odmowa udzielenia powinna przybrać postać decyzji. Przy czym, odmowa udostepnienia informacji w odniesieniu do żądanego w pkt 4 wniosku – tożsamego jak w niniejszej sprawie – dotyczyć może wyłącznie danych osobowych, a nie treści umów, które po anonimizacji podlegać będą udostępnieniu. Reasumując, w ocenie sądu bezsprzecznie organ jest podmiotem obowiązany jest w świetle ustawy do udostępnienia informacji publicznej. Nadto określona w pkt 4 wniosku informacja dotycząca umów o pracę dotyczących urzędników (funkcjonariuszy publicznych), zatrudnionych w urzędzie, jest informacją publiczną albowiem umowy o pracę zawarte z urzędnikiem jako funkcjonariuszem publicznym mieszczą się w pojęciu informacji publicznej. Natomiast inne będzie rozstrzyganie organu w ramach umowy o dostępie do informacji publicznej w przypadku umów pracowniczych zawartych ze zwykłymi pracownikami - zwłaszcza w kontekście art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ustawy i art. 100 Kodeksu pracy - a inne wobec umów o pracę z pracownikami decyzyjnymi czy pełniącymi funkcje publiczne (por. wyroki NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1108/14; z dnia 31 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 742/13; z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 125/11 oraz postanowienie SN z dnia 25 czerwca 2004 r. sygn. akt V KK 74/04). Wielokrotnie w sprawach umów cywilnych zawieranych przez podmiot publiczny w kontekście informacji publicznej a zwłaszcza art. 5 ust. 2 ustawy, wypowiadał się NSA w wyrokach z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 531/14; z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 213/14 oraz SN w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I CSK 190/12 i w wyroku z dnia 19 listopada 2003 r. sygn. akt I PK 590/02, podkreślając pełną transparentność prawa do informacji w tego typu sprawach. Organ winien zatem odrębnie analizować wniosek strony w odniesieniu do umów zawartych z urzędnikiem jako funkcjonariuszem publicznym a urzędnikiem takich funkcji nie pełniącym. W niniejszej sprawie, w odpowiedzi na żądanie skarżącego opisane w pkt 4 wniosku organ wskazał "urzędnicy – funkcjonariusze publiczni zatrudnieni w urzędzie gminy: 4 osoby". Nie budzi wątpliwości sądu, iż taki sposób załatwienia wniosku strony nie wyczerpuje jej żądania i narusza przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z uwagi na powyższe w pkt 1 wyroku sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Wójta Gminy B. do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 4 listopada 2016 r. w zakresie pkt 4. Z kolei w pkt 2 wyroku sąd stwierdził, iż bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie sądu brak prawidłowej reakcji organu w odniesieniu do pkt 4 wniosku nie wynikał z lekceważącego stosunku do obowiązków wynikających z ustawy, ale z błędnej interpretacji przepisów, a w konsekwencji przekonania, że udzielona odpowiedź – polegająca wyłącznie na wskazaniu liczby osób zatrudnionych w urzędzie – wyczerpuje żądanie strony. Z tych też względów sąd nie uznał za zasadne wymierzenie organowi grzywny czemu dał wyraz w pkt 3 wyroku. Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie obliguje sądu do orzeczenia o wymierzeniu grzywny, ustawodawca pozostawił ocenę co do zasadność wydania orzeczenia w tym zakresie sądowi. W niniejszej zaś sprawie, sąd po analizie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych doszedł do przekonania, iż uzasadniają one oddalenie skargi we wskazanym zakresie. O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt 4 wyroku, stosownie do art. 200 i art. 205 p.p.s.a. Na koszty te złożyły się uiszczony wpis sądowy w kwocie 100zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 480zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2015 r.. poz. 1804 ze zm.) wraz z uiszczoną opłatą skarbową w kwocie 17zł. a.tp.