II SAB/Łd 36/15

Dnia 11 maja 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2015 roku sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie prawidłowości wybudowania i legalności użytkowania sieci wodociągowo - kanalizacyjnej 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2014 roku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 200 (dwieście) złotych; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 196,95 (sto dziewięćdziesiąt sześć i 95/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS W dniu [...] S. M. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie prawidłowości wybudowania i przystąpienia do użytkowania sieci wodociągowo-kanalizacyjnej wraz z przyłączami do budynku handlowego położonego na dz. nr ewid. 340/40; 340/43, obręb [...], wraz z przyłączami do budynku handlowego położonego w B. przy ul. A. Pismem z dnia 5 maja 2014r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zawiadomił strony o wszczęciu, na wniosek skarżącego, postępowania administracyjnego. W tym samym dniu organ pozyskał mapę do celów dowodowych. Jednocześnie organ zawiadomił o oględzinach obiektu planowanych na dzień 28 maja 2014 roku. W dniu 6 sierpnia 2014 roku do organu wpłynęło zażalenie skarżącego w trybie art. 37 § 1 kpa. W dniu 25 sierpnia 2014 roku w trybie art. 36 K.p.a. organ poinformował, iż przedmiotowe postępowanie administracyjne nie mogło się zakończyć w ustawowym terminie i wyznaczył nowy termin zakończenia na dzień 25 września 2014 roku Dodatkowo organ wezwał gestora sieci do złożenia stosownych wyjaśnień w zakresie realizacji, użytkowania i eksploatacji przedmiotu postępowania. Pismem z dnia 25 września 2014 roku organ powiadomił, iż z uwagi na brak niezbędnego materiału dowodowego wyznaczył nowy termin zakończenia postępowania na dzień 27 października 2014 roku. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2014 roku, wyznaczył PINB w B. dodatkowy termin załatwienia przedmiotowej sprawy do dnia 24 listopada 2014 roku. W dniu 29 stycznia 2015 roku S. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej, z wniosku skarżącego, skierowanego do organu dnia [...] w przedmiocie prawidłowości wybudowania i przystąpienia do użytkowania sieci wodociągowo-kanalizacyjnej wraz z przyłączami do budynku handlowego, położonego w B. przy ulicy A. Skarżący wniósł o : 1. zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego; 2. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mając na względzie, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez żadnego uzasadnienia i z rażącym naruszeniem prawa; 4. powiadomienie organu wyższego stopnia o nieprawidłowościach mających miejsce w funkcjonowaniu organu I instancji; 5. zasądzenie kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącego. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że postępowanie to prowadzone jest pozornie od roku. Zwłoka organu jest świadoma i celowa, a to z kolei usprawiedliwia wnioski niniejszej skargi o ukaranie organu grzywną oraz o powiadomienie w trybie art. 155 § 1 powołanej wyżej ustawy organów zwierzchnich o stwierdzonych, rażących uchybieniach organu powiatowego, który od roku nie prowadzi postępowania administracyjnego w ogóle. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie i wyjaśnił, że w chwili obecnej organ zbiera niezbędny do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia materiał dowodowy. Nadto organ wyjaśnił, iż zaniedbanie w zakresie terminowości prowadzonego postępowania jest niezależna od organu. Brak odpowiedniej kadry pracowniczej, liczne rozbudowane postępowania administracyjne oraz konieczność podjęcia natychmiastowych działań w przypadku wystąpienia zagrożenia zdrowia i życia mieszkańców powiatu powoduje niezależne od organu zaniedbania w terminowym załatwianiu spraw. Powołując się na obowiązujący system prawny organ podkreślił, iż każdy obywatel ma prawo skorzystać z przysługujących mu uprawnień składania skarg i petycji w związku z czym organ zmuszony jest rozpatrzyć każdy wniosek, który powoduje przy nieodpowiedniej kadrze pracowniczej nawarstwianie się spraw. Szeroki zakres ustawowych kompetencji organu nadzoru budowlanego przy niewielkiej liczbie pracowników powoduje, iż organ staje przed wyborem mniejszego zła wybierając kontrole gdzie ewidentnie występuje bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi narażając się tym samym na bezczynność w innych ważnych sprawach. W chwili obecnej organ posiada kadrę techniczną w postaci Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz jednego inspektora, dwóch referentów, którzy na dzień dzisiejszy muszą obsłużyć i zapewnić bezpieczeństwo mieszkańcom ponad 113 tysięcznego powiatu o obszarze 971 km² na terenie którego zlokalizowane są duże strefy przemysłowe m.in. B S.A. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. dodatkowo wyjaśnił, iż prowadzi kilkadziesiąt odrębnych postępowań administracyjnych z udziałem S. M., który wykorzystując skrupulatnie prawne możliwości swojego uczestnictwa w prowadzonych postępowaniach oraz przysługujące mu uprawnienia obnaża błędy ustrojowe, nieprawidłowości w funkcjonowaniu PINB, które są niezależne od organu. Dodatkowo organ zaakcentował brak zrozumienia występującego problemu przez organy zwierzchnie. Organ szczebla powiatowego zatem sam musi rozwiązywać problem braku środków finansowych na prawidłowe funkcjonowanie. Organ stanął na stanowisku, iż dodatkowe obciążenie inspektoratu grzywnami za bezczynność czy też przewlekłość nie pomoże w ulepszeniu pracy jednostki, która poprawi się może jedynie w przypadku zwiększeniu kadry inspektoratu na co potrzebne są środki finansowe, których w budżetówce na chwilę obecna nie ma. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w postępowaniach niezakończonych decyzją administracyjną, postanowieniem, innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 – 4 p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. Skarga na bezczynność przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i określone postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się przy tym, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań. Rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu jest ustalenie trzech kwestii. Po pierwsze, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, jest sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. Po drugie, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz, czy taki tryb przed wniesieniem skargi został wyczerpany. I o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, sąd musi ustalić, czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a tym samym – zobowiązać do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jak przewidział ustawodawca w przepisie art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej takim środkiem jest zażalenie w trybie art. 37 § 2 K.p.a. Uwzględniając powyższe, nie budzi wątpliwości, iż strona skarżąca złożyła zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., a tym samym wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 K.p.a., co powoduje, że wniesienie skargi na bezczynność organu jest dopuszczalne. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał przedmiotowe zażalenie za zasadne i postanowieniem z dnia [...]października 2014 r. wyznaczył organowi I instancji dodatkowy termin załatwienia sprawy. Przy czym, nawet gdyby ocena organu wyższego stopnia była odmienna to i tak sposób załatwienia wskazanego zażalenia pozostaje bez wpływu na ocenę zasadności skargi, gdyż ma ono jedynie znaczenie formalne (vide: wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012 r., sygn.akt II OSK 2259/10 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 marca 2012 r., sygn.akt II SAB/Łd 2/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc dalej, do oceny merytorycznej, zdaniem sądu istotne jest, iż nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, natomiast celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez organ określonego w przepisach działania. O bezczynności organu administracji publicznej można zatem mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ bądź nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź wprawdzie rozpoczął postępowanie, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go w terminie odpowiednim aktem administracyjnym. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z kolei w myśl art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić – stosownie do art. 35 § 3 K.p.a. – nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). W świetle powyższego, przypomnieć trzeba, iż postępowanie z wniosku skarżącego z dnia [...] zostało wszczęte, o czym strony zostały zawiadomione dopiero w piśmie z dnia 5 maja 2014 r. Ponadto organ przystąpił do gromadzenia materiału dowodowego: pozyskując mapy w dniu 5 maja 2014 roku oraz wzywając gestora kontrolowanej sieci w dniu 25 sierpnia 2014 roku. Ponadto organ wyznaczył termin oględzin obiektu na 28 maja 2014 roku, co do których jednak brak informacji czy się odbyły. Oznacza to, iż owszem organ stopnia powiatowego podejmował kroki zmierzające do załatwienia sprawy przy czym nie zmienia to faktu, iż sprawa nadal nie jest załatwiona co do istoty. Proste zestawienie przytoczonych dat wskazuje, iż organ pozostaje w bezczynności w sprawie prawidłowości wybudowania i przystąpienia do użytkowania sieci wodociągowo-kanalizacyjnej wraz z przyłączami do budynku handlowego położonego na dz. nr ewid. 340/40; 340/43 wraz z przyłączami do budynku handlowego położonego w B. przy ul. A. Sytuacja taka jest niemożliwa do zaakceptowania, tym bardziej wobec zignorowania przez organ I instancji postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] października 2014 r., który wyznaczył dodatkowy termin załatwienia wniosku do dnia 24 listopada 2014 r. Organ I instancji nie załatwił sprawy w wyznaczonym terminie, nie uczynił tego również w terminie późniejszym. Do dnia rozprawy przed sądem – 11 maja 2015 roku - organ nie wydał decyzji kończącej postępowanie, mimo że postępowanie trwa już ponad czternaście miesięcy. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zaś do czynienia zarówno, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale i w sytuacji, gdy wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Na powyższą ocenę nie mają wpływu wyjaśnienia organu w odpowiedzi na skargę. W ślad za ugruntowanym już stanowiskiem judykatury podkreślić trzeba, iż nie stanowi uzasadnienia dla bezczynności organu argument, iż prowadzi wiele postępowań wyjaśniających przy ograniczonej kadrze i niewielkich środkach finansowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż swej bezczynności organ nie może tłumaczyć trudnościami kadrowymi wynikającymi ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej organu. Kłopoty organizacyjne organu nie mogą bowiem wywoływać negatywnych skutków dla stron postępowania, jakimi może być brak rozstrzygnięcia w zakresie ich praw lub obowiązków. Praca organu powinna zostać zorganizowana w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron (por. m.in. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2007 r., sygn.akt IV SAB/Wa 35/07 oraz z dnia 8 lipca 2011 r., sygn.akt I SAB/Wa 123/11; WSA w Łodzi z dnia 16 maja 2013 r., sygn.akt II SAB/Łd 29/13; WSA w Opolu z dnia 24 października 2013 r., sygn.akt II SAB/Op 57/13 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, w ocenie sądu lektura materiałów sprawy i argumentów stron postępowania nie pozostawia wątpliwości, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. pozostaje w bezczynności. Z uwagi na powyższe sąd mając na uwadze przepis art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia [...] w zakreślonym terminie, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. W pkt 2 sentencji wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a. Niewątpliwie organ uchybił podstawowym terminom załatwienia sprawy administracyjnej wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto stan swej bezczynności utrzymuje, pomimo wyraźnego wskazania w tym względzie organu wyższego stopnia. W zaistniałej sytuacji, przy tak ustalonym stanie faktycznym sprawy zasadnym jest wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., zaś jej wysokość, określając na kwotę dwieście złotych, sąd uznał jako adekwatną do stopnia naruszenia prawa, o czym orzekł w pkt 3 wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a., Sąd zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania, o czym orzekł w pkt 4 sentencji. Natomiast wniosek skarżącego o wystąpienie z sygnalizacją nie znajduje uzasadnienia. Wyjaśnić trzeba, iż zgodnie z przepisem art. 155 § 1 p.p.s.a., w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach. Jak wskazuje sposób sformułowania przywołanej normy prawnej, sąd nie jest obowiązany wystąpić z postanowieniem sygnalizacyjnym, może, lecz nie ma takiego obowiązku. W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził potrzeby sygnalizacji, jako że brak działania organu wynika z istoty przedmiotowego rozstrzygnięcia, a nadto stan ten znany jest organowi wyższej instancji z urzędu, który postanowieniem z dnia [...]października 2014 r. stwierdził zasadność zażalenia strony i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy. k.ż.