II SAB/Łd 42/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi A.P. na bezczynność Starosty [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącego A. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi, zaksięgowaną w dniu 12 kwietnia 2022 r., pod poz. [...]. A.P. pismem z dnia 16 lutego 2022 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W motywach skargi A.P. wyjaśnił, że w dniu 14 listopada 2016 r. skierował do Starosty [...] pismo zawierające szereg pytań. Starosta wspomniane pismo przesłał do Wydziału Gospodarki Nieruchomościami, który je przekazał do Wydziału Geodezji i Kartografii. Do dnia wniesienia skargi, jak wskazał skarżący, nie uzyskał odpowiedzi na zadane pytania, czyli: 1. Dlaczego na mapie brak jest dowodów wskazujących, że ulica [...] składa się z części działki nr [...] oraz działki nr [...]? 2. Czy istnieje przepis prawa, który dopuszcza na dołączenie do części nieruchomości innej nieruchomości bez odłączania jej od księgi wieczystej? 3. Czy Starosta przed przyłączeniem części nieruchomości do innej nieruchomości, odłącza przyłączaną nieruchomość od księgi wieczystej założonej dla odłączanej nieruchomości? 4. Czy J.M., wystawiając w dniu 24 kwietnia 2006 r. zaświadczenie, nie wprowadziła w błąd Starostwa? W ocenie skarżącego, Starosta naruszył przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 35 § 1, § 2 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.". W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przedmiotem otrzymanej w dniu 24 lutego 2022 r. skargi jest rzekoma bezczynność i nieudzielenie odpowiedzi na wniosek z dnia 14 listopada 2016 r. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ wskazał, że winna być ona uznana za niedopuszczalną w obecnym stanie prawnym, bowiem nie została poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia, jakie służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem. W sprawie ze skargi na bezczynność – zdaniem organu – skarżący powinien przed wniesieniem skargi skierować do organu ponaglenie. Odnosząc się do zarzutów skargi Starosta wskazał, że skarżący w piśmie z dnia 14 listopada 2016 r. zadał następujące pytania: 1. "dlaczego na mapie z zasiedzenia ul. [...] brak jest dowodów wskazujących że ul. [...] składa się z części działki numer [...] oraz z działki numer [...], pochodzących z mojej nieruchomości, 2. kiedy została włączona działka numer [...] oraz część działki numer [...] do ulicy [...], 3. kiedy została odłączona działka numer [...] oraz część działki numer [...] od mojej nieruchomości, 4. czy działkę numer [...] oraz część działki numer [...] odłączono od księgi wieczystej Nr [...], 5. czy istnieje przepis prawa, który dopuszcza do przyłączenia części nieruchomości do innej nieruchomości bez odłączenia jej od księgi wieczystej, 6. jakie działania podejmie Pan Starosta w sprawie wystawienia w dniu 24 kwietnia 2006 roku przez J. M. fałszywego dokumentu, który posłużył jako dowód w sprawie zasiedzenia działki nr [...] ul. [...], składającej się z części mojej nieruchomości, czy J. M. nie wprowadziła w błąd Starostwa". Wydział Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w P., pismem z dnia 17 listopada 2016 r. zwrócił się według kompetencji do Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w P. o odpowiedź na pytania 1-3, załączając kopię pisma "Skargi" złożonego w dniu 14 listopada 2016 r. z prośbą o udzielenie odpowiedzi bezpośrednio skarżącemu oraz zwrotnie przesłanie kopii udzielonej odpowiedzi. O piśmie wewnętrznym Wydział Gospodarki Nieruchomościami powiadomił skarżącego listownie. W następstwie zapoznania się z przekazanym przez Starostę [...] pismem skarżącego, Wydział Gospodarki Nieruchomościami pismem z dnia 21 listopada 2016 r. (doręczonym w dniu 26 listopada 2016 r.) odpowiedział skarżącemu na pytania 4-6. W dniu 18 stycznia 2017 r. do Rady Powiatu [...] wpłynęło pismo skarżącego zatytułowane "Skarga" na Starostę Powiatowego w P., który nie załatwił "skargi" z dnia 14 listopada 2016 r. Pismo zostało zarejestrowane w centralnym rejestrze skarg w Kancelarii Starosty i przekazane według właściwości organowi uchwałodawczemu powiatu. Przewodniczący Rady Powiatu [...] w dniu 20 stycznia 2017 r. skierował pismo do Komisji Rewizyjnej. Na posiedzenie ww. Komisji w dniu 31 stycznia 2017 r. członkowie Komisji rozpatrywali zarzuty zawarte w skardze. W dniu 2 lutego 2017 r. Rada Powiatu [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi. Rada Powiatu [...], na podstawie art. 238 § 1 k.p.a., pismem z dnia 7 lutego 2017 r. (doręczonym w dniu 7 lutego 2017 r.) poinformowała skarżącego o sposobie rozpatrzenia skargi, do pisma dołączono ww. uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia 2 lutego 2017 r. w sprawie rozpatrzenia skargi wraz z uzasadnieniem. W dniu 8 lutego 2017 r., na podstawie art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 814), akty prawne podjęte przez organ uchwałodawczy powiatu na sesji w dniu 2 lutego 2017 r. zostały przekazane do organu nadzoru, czyli Wojewody [...]. Wśród aktów przekazanych do nadzoru znalazła się m.in. uchwała Nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi. Od daty podjęcia ww. uchwały zarówno Wojewoda [...], jak i skarżący nie wnosili środków odwoławczych. W odpowiedzi na zarzuty Starosta [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko o dopełnieniu obowiązku odpowiedzi na wniosek z dnia 14 listopada 2016 r. Jego zdaniem, zarzuty skargi nie znajdują zatem potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie należy wyjaśnić, że rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów możliwe było na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej jako: "p.p.s.a."), gdyż przedmiotem skargi jest bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Dodać przy tym należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym nie zostało uzależnione od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Stąd też sprawa niniejsza została skierowana do rozpoznania w tym trybie na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 24 maja 2022 r. Stosownie do przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest bezczynność Starosty [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej, o którą – zdaniem skarżącego – wystąpił pismem z dnia 14 listopada 2016 r. Z lektury dokumentów załączonych do akt administracyjnych bezspornie wynika, że skarżący w piśmie z dnia 14 listopada 2016 r. skierowanym do Starosty [...] zawarł 6 pytań. Z akt sprawy wynika przy tym bezsprzecznie, że Wydział Gospodarki Nieruchomościami pismem z dnia 21 listopada 2016 r. udzielił odpowiedzi na pytania od 4 do 6, natomiast Wydział Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w P. w piśmie z dnia 23 listopada 2016 r. udzielił odpowiedzi na pytania od 1 do 3. W dniu 18 stycznia 2017 r. skarżący skierował do Rady Powiatu [...] skargę na Starostę Powiatu [...], zarzucając, że organ nie udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 14 listopada 2016 r. Powyższe pismo zostało zarejestrowane w centralnym rejestrze skarg w Kancelarii Starosty i przekazane według właściwości organowi uchwałodawczemu powiatu. Przewodniczący Rady Powiatu [...] w dniu 20 stycznia 2017 r. skierował pismo do Komisji Rewizyjnej, a w dniu 2 lutego 2017 r. Rada Powiatu [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi. Rada Powiatu [...], na podstawie art. 238 § 1 k.p.a., pismem z dnia 7 lutego 2017 r. (doręczonym skarżącemu w dniu 7 lutego 2017r.), przesyłając skarżącemu ww. uchwałę, poinformowała go o sposobie rozpatrzenia skargi. Z powyższego wynika, że wbrew twierdzeniom skarżącego jego wniosek z dnia 14 listopada 2016 r. nie pozostał bez odpowiedzi. Skarżący uzyskał odpowiedź na zadane pytania, a jego skarga z dnia 18 stycznia 2017 r. została załatwiona w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 227 k.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, że skarga, o której mowa w art. 227 k.p.a., jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, których naruszenie nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Skargi takie są załatwiane w samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy – art. 238 k.p.a.). Zainteresowanemu podmiotowi nie przysługuje prawo do zaskarżenia niesatysfakcjonującej odpowiedzi. Ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. jest zatem poza kognicją sądów administracyjnych. W treści skargi A.P. zarzucając organowi, że nie uzyskał odpowiedzi na zadane w piśmie z dnia 14 listopada 2016 r. pytania wskazał na naruszenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 35 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. Jednakże – zdaniem Sądu – lektura żadnego z wcześniejszych pism skarżącego nie sugeruje takiej intencji skarżącego, nie wskazuje, że skarżący przed wniesieniem skargi skierował do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Innymi słowy, ani w piśmie z dnia 14 listopada 2016 r., ani w żadnym kolejnym piśmie (w szczególności w skardze z dnia 18 stycznia 2017 r.) odnoszącym się do sprawy, skarżący nie sugerował, że jego intencją było skierowanie do organu wniosku w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu, jeśli skarżący nie wystąpił do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, to nie może wnieść skargi, zarzucając organowi bezczynność w tym zakresie. Warunkiem wniesienia skargi na bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest uprzednie skierowanie do tego organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, czyli zainicjowanie postępowania przed organem władzy publicznej. Skarżący nie wyczerpał drogi, którą zapewnia mu ustawa o dostępie do informacji publicznej, zatem nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu w tym przedmiocie. Skarga w sprawie jest zatem przedwczesna i jako taka podlega odrzuceniu. Konkludując, uwzględniając okoliczność, że skarżący nie skierował do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, należy stwierdzić, że jego skarga na bezczynność w tym przedmiocie została złożona przedwcześnie. W obliczu przedstawionych dowodów nie ulega wątpliwości, że skarżący nie wystąpił do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, w związku z czym postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie zostało zainicjowane. W takiej sytuacji Sąd nie jest uprawniony do kontroli bezczynności organu we wskazanym zakresie, bowiem przed datą wniesienia skargi organ nie dysponował wnioskiem skarżącego i nie był zobowiązany do podjęcia czynności z zakresu informacji publicznej. W orzecznictwie wskazuje się, że przedwczesność jest przypadkiem niedopuszczalności skargi, o którym stanowi art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. np. postanowienie NSA z dnia 4 stycznia 2013 r., sygn. I OZ 949/12 i z dnia 22 maja 2012r., sygn. I OSK 973/12 oraz postanowienia WSA: w Warszawie z dnia 11 marca 2010 r., sygn. III SAB/Wa 14/10, w Łodzi z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. II SAB/Łd 134/12 i z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. II SAB/Łd 51/14, wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, wobec tego, że skarga na bezczynność nie została poprzedzona wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, skargę należało uznać za przedwczesną i odrzucić ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie pierwszym postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono w punkcie drugim postanowienia na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. dc