II SAB/Łd 54/13

Dnia 7 sierpnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2013 roku sprawy ze skargi Z. D. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu oddala skargę. LS W dniu 6 maja 2013r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła, złożona bezpośrednio do Sądu i przekazana do organu, skarga Z. D. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie dokonania oceny stanu technicznego lokalu. Pełnomocnik strony skarżącej sprecyzował, iż składa skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w postępowaniu o sygn. akt [...]. Strona wniosła o uznanie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, wezwanie na rozprawę tłumacza języka migowego, w sytuacji składania wyjaśnień przez skarżącą z uwagi na fakt, iż jest osobą głuchoniemą. Pełnomocnik wniósł nadto o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej stronie z urzędu oświadczając, iż nie zostały uiszczone w całości, ani w części. Uzasadniając pełnomocnik wyjaśnił, iż skarżąca, na podstawie decyzji administracyjnej, jest najemcą lokalu nr 6 położonego w prywatnej kamienicy zarządzanej przez Administrację Nieruchomościami "A" przy ul. A 6 w Ł.. Z uwagi na awarie techniczne układów kominowych, sieci wodnej i kanalizacyjnej, sieci elektrycznej, stolarki okiennej, ogólny zły stan techniczny budynku pismem z dnia 14 lutego 2012r. strona zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o kontrolę stanu technicznego lokalu. Pismem z dnia 8 marca 2012r. organ ten powiadomił stronę o planowanej w dniu 2 kwietnia 2012r. kontroli, która faktycznie się odbyła. Następnie pismem z dnia 4 grudnia 2012r. organ poinformował stronę o podejmowanych czynnościach oraz, że o podjętej decyzji zostanie poinformowana odrębnym pismem. Pismem z dnia 12 grudnia 2012r. skarżąca złożyła zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., na co organ wezwał stronę skarżącą do wykazania legitymacji prawnej do występowania w sprawie w charakterze strony. Skarżąca pismem z dnia 8 stycznia 2013r. skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wykazała w jakich okolicznościach upatruje swój interes prawny, jednocześnie wezwała tenże organ do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 11 stycznia 2013r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. odmówił rozpoznania zażalenia z uwagi na niewskazanie przez skarżącą interesu prawnego do udziału w postępowaniu. Pełnomocnik strony wskazał nadto, iż strona skarżąca posiada przymiot strony postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego stosownie do art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana także jako: K.p.a.), gdyż łącząca stronę z gminą umowa najmu nakłada na strony tego stosunku określone obowiązki. W interesie skarżącej jest, by oddany w najem lokal spełniał warunki techniczne konieczne dla jego przeznaczenia i gwarantowane w umowie najmu i przepisach prawa. Wskazano, że jeżeli lokal nie spełnia warunków najemcy przysługuje szereg uprawnień wskazanych chociażby w tytule XVII, dziale I Kodeksu cywilnego. W ocenie skarżącej uprawnienia najemcy niewątpliwie muszą zostać uznane jako interes prawny skarżącej, wywodzący się z norm materialnego prawa cywilnego, a skoro tak to wobec treści art. 28 K.p.a. ze względu na swój interes prawny ma ona status strony również w postępowaniu administracyjnym prowadzonym dla ochrony praw najemcy. Wskazano nadto na orzecznictwo sądów administracyjnych i doktryny potwierdzające, iż przepisy prawa cywilnego mogą być źródłem interesu prawnego. Na koniec pełnomocnik podkreślił, iż przekroczenie terminów postępowania jest oczywiste, organ podjął informację o kontroli w dniu 14 lutego 2012r. i do dnia dzisiejszego strona nie otrzymała żadnej decyzji kończącej postępowanie. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając powtórzył stan faktyczny sprawy, przedstawiony w skardze, precyzując, iż w trakcie kontroli w użytkowanym obiekcie, w dniu 2 kwietnia 2012r., ustalono, iż budynek mieszkalny wielorodzinny, dwupiętrowy z poddaszem nieużytkowym przy ul. A 6 w Ł. wykonany został w technice tradycyjnej. Ściany zewnętrzne w okolicach nadproży okiennych są spękane, stwierdzono również pęknięcia pionowe na łączeniu ściany frontowej budynku z ścianami poprzecznymi klatki schodowej. Z gzymsu od strony frontowej i od strony podwórka odpadają fragmenty tynku. Balustrada schodowa wymaga wzmocnienia zamocowań, zaś balustrada na podeście poddasza nie posiada tralek. Więźba dachowa nie wykazuje nadmiernych ugięć, podobnie jak drewniane stropy. Nadto, w budynku tym użytkowane są tylko dwa lokale, na parterze i piętrze. W lokalu nr 8 zajmowanym przez stronę stwierdzono na suficie widoczne pęknięcia tynków o niewielkim rozwarciu, lokal ten nie posiada urządzenia grzewczego w postaci pieca węglowego. Według wyjaśnień córki skarżącej lokal jest ogrzewany elektrycznie, nadto wyposażony jest w kuchenkę gazową na propan – butan, w kuchni brak kratki wentylacyjnej. Organ podkreślił, iż nie stwierdzono stanu zagrożenia życia i zdrowia ludzkiego, jednakże wydał zarządcy zalecenia z terminem realizacji do dnia 30 maja 2012r.. Pismem z dnia 4 grudnia 2012r. organ wezwał przedstawiciela Administracji Nieruchomościami "A" w Ł. do stawienia się w dniu 17 grudnia 2012r. z aktualnymi dokumentami dotyczącymi obiektu. Jednocześnie pismem z dnia 4 grudnia 2012r. organ poinformował skarżącą, iż zajmie stanowisko w sprawie po przedłożeniu przez zarządcę aktualnych dokumentów. W dniu 17 grudnia 2012r. przedstawiciel Administracji przedłożył wymagane dokumenty, na tę okoliczność sporządzono protokół. Porównując dokumentację organ stwierdził, iż zalecenia, wydane po kontroli, zostały w znacznej części wykonane, nie wykonano zalecenia dotyczącego sporządzenia protokołu z przeglądu kominiarskiego, jednak z opinii dotyczącej wyników przeprowadzonych oględzin – ekspertyz wynika, iż pomimo wielokrotnie ustalanych terminów i pozostawianych zawiadomień, lokalu skarżącej nie skontrolowano. Organ zobowiązał zatem zarządcę budynku do przeprowadzenia w obecności najemcy przeglądu kominiarskiego w zakresie dotyczącym wentylacji oraz prawidłowości podłączenia i funkcjonowania urządzeń grzewczych na paliwo stałe. Pismem dnia 18 grudnia 2012r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przesłał do Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zażalenie skarżącej z dnia 12 grudnia 2012r. na przewlekłe prowadzenie postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie. Pismem z dnia 11 stycznia 2013r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. udzielił skarżącej odpowiedzi, nie znajdując podstaw do ingerencji w działania organu niższego stopnia. Administracja Nieruchomościami "A" w Ł. pismem z dnia 29 stycznia 2013r. przesłała do organu opinię dotyczącą wyników oględzin – ekspertyz urządzeń grzewczo – kominowych w lokalu strony. Pismem z dnia 24 kwietnia 2013r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wezwał Administrację do złożenia dodatkowych wyjaśnień oraz zobowiązał do doszczelnienia przewodów kominowych. Organ wskazał nadto, iż nie informował skarżącej o podjętych czynnościach w sprawie stanu technicznego budynku bowiem skarżącej nie przysługuje status strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. co wynika z obowiązującego aktualnie stanowiska sądów i doktryny. Organ wskazał, iż stronami postępowania prowadzonego na podstawie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) są tylko właściciel lub zarządca obiektu budowlanego a nie najemca, stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Gdzie dodatkowo wskazuje się na konieczność odczytywania art. 66 Prawa budowlanego łącznie z art. 61, w związku z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, które nakładają na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązki związane z zapewnieniem użytkowania go zgodnie z przeznaczeniem i wymogami ochrony środowiska, zaś stwierdzenie uchybień w tym zakresie skutkuje m.in. nałożeniem na te podmioty nakazów określonych w art. 66 w/w ustawy. Przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy organ wskazał, iż w piśmie z dnia 14 lutego 2012r. skarżąca domagała się kontroli stanu technicznego budynku, czynności te podjęto i nie stwierdzono stanu zagrożenia życia i zdrowia ludzkiego osób mieszkających w tym budynku i wydał zarządcy zalecenia. Obecnie zarządca wezwany został do złożenia dodatkowych wyjaśnień na piśmie oraz do doszczelnienia przewodów kominowych. Postępowanie co do stanu technicznego nadal jest prowadzone a podejmowane czynności nie dotyczą skarżącej. Na koniec organ stwierdził, iż w świetle powyższego zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. oraz interesu prawnego skarżącej nie znajduje oparcia. Nadto stwierdził, iż skarżąca nie posiada legitymacji do złożenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, co wywodzi z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako P.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 1 § 2 P.p.s.a i art. 3 § 2 pkt 8, w związku z pkt 1 – 4 P.p.s.a), a więc między innymi w sprawach, w których wydawane są decyzje administracyjne. Należy podnieść, że stosownie do treści art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej takim środkiem jest zażalenie w trybie art. 37 § 2 K.p.a.. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż skarżąca złożyła zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., a tym samym wyczerpany został tryb przewidziany w art. 37 K.p.a., co powoduje, że wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania było dopuszczalne. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że sposób załatwienia wskazanego zażalenia pozostaje bez wpływu na ocenę zasadności skargi, gdyż ma ono jedynie znaczenie formalne (vide: wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012r., w sprawie sygn. akt II OSK 2259/10, Lex 114577 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 marca 2012r., w sprawie sygn. akt II SAB/Łd 2/12, Lex 1139147). Przechodząc do kwestii merytorycznych należy wskazać, że przepisy prawa nie definiują wprost, na czym polega przewlekłe prowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a,. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż przewlekłość w prowadzeniu postępowania ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, ale podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie realizują zasady szybkości i prostoty postępowania, wynikającej z treści art. 12 K.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych, mało istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej mówiąc, przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ będzie miało miejsce wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy także rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, a zwłoka w rozpoznaniu nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy (vide: wyroki NSA: z dnia 26 października 2012r., w sprawie sygn. akt II OSK 1956/12, oraz z dnia 5 lipca 2012r., w sprawie sygn. akt II OSK 1031/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z kolei w myśl art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić – stosownie do art. 35 § 3 K.p.a. – nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie poza sporem jest to, iż postępowanie administracyjne zostało zainicjowane doniesieniem skarżącej z dnia 21 lutego 2012r. o złym stanie technicznym lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku przy ul. A 6 w Ł., połączonym z żądaniem dokonania kontroli stanu technicznego tegoż lokalu. Przepis prawa miarodajny dla prowadzenia postępowania administracyjnego w powyższym zakresie stanowi, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia – właściwym organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W decyzji tej właściwy organ może także zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (art. 66 ustawy – Prawo budowlane). Analiza treści powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, o jakich mowa w tym przepisie nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, gdyż tylko na nich ciążą obowiązki określone w art. 61 pkt 1 tejże ustawy. Przepis ten stanowi bowiem, iż właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: 1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tejże ustawy; 2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Tym samym to właściciel lub zarządca obiektu budowlanego są wyłącznymi adresatami obowiązków i stronami tego postępowania (vide: wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 października 2012r., w sprawie sygn. akt II SA/Lu 553/12, Lex nr 1234360; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2012r., w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1401/11, Lex nr 1139811; wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 listopada 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1089/11, Lex nr 1134974). Jeżeli zatem skarga na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania są pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej, to tym samym skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania mogą być zasadne tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane są do wydania rozstrzygnięć, bądź do dokonania określonej czynności i z owego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, przy założeniu, że wydania rozstrzygnięcia lub dokonania czynności domaga się uprawniony do tego podmiot, a więc strona postępowania. Nie ulega wątpliwości sposób rozumienia pojęcia "strona postępowania" na gruncie przepisu art. 28 K.p.a. i oczywiście rację ma strona skarżąca, iż generalnie na gruncie przepisów postępowania administracyjnego interes prawny lub obowiązek, o których mówi powyższa norma może być wyprowadzony także z przepisów innych gałęzi prawa, w tym z przepisów prawa cywilnego (vide: chociażby wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 listopada 2012r. w sprawie sygn. akt IV SA/Po 1297/11, Lex nr 1242160). W realiach niniejszej sprawy należy jednak wskazać, iż powyższa generalna zasada nie znajdzie zastosowania bowiem jest wyprzedzona przez normę bardziej szczegółową odnoszącą się konkretnie do postępowania administracyjnego uregulowanego w przepisie art. 66, w związku z art. 61 Prawa budowlanego. Analiza tych regulacji nie pozostawia wątpliwości, iż najemca jednego z lokali znajdujących się budynku nie jest stroną postępowania w sprawie stanu technicznego budynku (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 września 2011r., w sprawie sygn. akt II SAB/Łd 46/11, Lex nr 1132613). Przymiotu strony skarżąca nie uzyskała także wskutek dokonanego zawiadomienia organu o stanie technicznym obiektu budowlanego i w następstwie otrzymywania od organu informacji o czynnościach podejmowanych w toku prowadzonego postępowania. Będący podstawą prowadzenia postępowania przepis art. 66 Prawa budowlanego obliguje bowiem organ nadzoru budowlanego do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w razie zaistnienia jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek. Tym samym pismo skarżącej z dnia 21 lutego 2012r. może być uznane jedynie za źródło informacji o okolicznościach uzasadniających wszczęcie postępowania z urzędu (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 17 kwietnia 2012r., w sprawie sygn. akt II SA/Bd 251/12, Lex nr 1223983 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 września 2011r., w sprawie sygn. akt II SAB/Łd 46/11, Lex nr 1132613) nie zaś za żądanie strony w rozumieniu art. 61 § 1 K.p.a.. Natomiast treść korespondencji kierowanej do skarżącej nie wskazuje na traktowanie jej jako strony postępowania. Konkludując wypada wskazać, iż skarżąca nie będąc właścicielem lub zarządcą budynku, w którym znajduje się wynajmowany przez nią lokal mieszkalny nie może być uznaną za stronę postępowania w przedmiocie złego stanu technicznego budynku lub jego części, a zatem – wobec braku przymiotu strony postępowania – nie może skutecznie zarzucać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w tejże sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji LS