II SAB/Łd 59/14

Dnia 26 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 roku sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. LS II SAB/Łd 59/14 Uzasadnienie Pismem z dnia 3 kwietnia 2014 r. M.K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy, dnia 17 lutego 2014 r. M.K. wystąpiła do Prezydenta Miasta Ł. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej - wyłożenie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic: A, B, C, D, E, F, G, H, I i J oraz placu R., podnosząc że informacja publiczna w postaci mapy projektu zagospodarowania przestrzennego nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Do otwarcia mapy niezbędna jest bowiem wtyczka, która nie jest dostępna na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Miejskiej Pracowni Urbanistycznej. Na przedmiotowej stronie internetowej brakuje również wskazówek, jakiego typu program jest potrzebny do zapoznania się z mapą. Istniejące nieprawidłowości uniemożliwiają zapoznanie się z wyłożonym planem oraz skorzystanie z prawa składania uwag do przedmiotowego planu. Pismem z dnia 20 lutego 2014 r. Zastępca Dyrektora Wydziału Organizacyjno-Prawnego Urzędu Miasta Ł. poinformował skarżącą, że przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, złożony w Urzędzie Miasta Ł., został przekazany - zgodnie z właściwością - do Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Ł.. W odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej Miejska Pracownia Urbanistyczna w Ł., pismem z dnia 26 lutego 2014r. poinformowała skarżącą między innymi, że do publikowania plików na swojej stronie używa tylko formatów plików dopuszczonych Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2012 r. sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej oraz minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych (Dz.U. z 2012 r., poz. 526). Wskazany akt prawny nie wprowadza obowiązku publikacji oprogramowania i wtyczek koniecznych do otwierania publikowanych do odczytu dokumentów. Poza tym wszelkie informacje natury technicznej publikowane są na odpowiednich podstronach strony głównej, o czym zamieszczono informację na stronie głównej. Ogłoszenie o wyłożeniu przedmiotowego planu do publicznego wglądu ukazało się w miejscowej prasie dnia 17 grudnia 2013 r. Obwieszczenie w tym zakresie zostało zawieszone na tablicach informacyjnych Urzędu Miasta Ł. i Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Ł.. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został wyłożony do publicznego wglądu w siedzibie Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Ł. w dniach od 2 stycznia 2014 r. do 31 stycznia 2014 r. Dnia 7 stycznia 2014 r. zorganizowano dyskusję publiczną na temat planu. Uwagi do projektu planu można było składać przez okres wyłożenia planu do wglądu aż do dnia 21 lutego 2014 r. Zdaniem Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Ł., wobec przeprowadzenia wyżej wskazanych czynności, M.K. miała możliwość zapoznania się z wyłożonym projektem planu oraz wniesienia uwag do planu. Wspomnianym na wstępie pismem M.K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. skargę, zarzucając naruszenie art. 61 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej jako "K.p.a.") poprzez jego niezastosowanie, polegające na niewszczęciu postępowania w sprawie, mimo złożenia wniosku z dnia 17 lutego 2014 r. oraz art. 4 ust. 1 i art. 8 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako "u.d.i.p.") w zw. z § 7 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz.U. z 2007 r. Nr 10, poz.68) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zamieszczeniu w Biuletynie Informacji Publicznej mapy projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób uniemożliwiający zainteresowanemu zapoznanie się z zamieszczoną w Biuletynie informacją. Ponadto skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 14 ust. 1 u.i.d.p. w zw. z art. 10 ust. 1 u.i.d.p. poprzez ich niezastosowanie, przejawiające się nieudostępnieniem żądanej informacji w sposób wskazany we wniosku, pomimo możliwości organu, który informację tę posiadał i miał możliwość udostępnić ją w takiej formie, aby możliwe było zapoznanie się z jej treścią. Wskazano również na naruszenie przez organ art. 14 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i niepoinformowanie o innym sposobie lub formie udostępnienia informacji oraz art. 16 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania w odpowiedniej formie i brak podjęcia rozstrzygnięcia procesowego w przedmiocie wniosku skarżącej. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o zobowiązanie Prezydenta Miasta Ł. do udostępnienia żądanej informacji publicznej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Wniosła również o dopuszczenie dowodu z wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 17 lutego 2014 r., pisma z Urzędu Miasta Ł. z dnia 20 lutego 2014 r. oraz pisma Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Ł. z dnia 26 lutego 2014 r. W uzasadnieniu skargi M.K. wyjaśniła, że Prezydent Miasta Ł. uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) poprzez wyłożenie projektu planu w oznaczonym miejscu i czasie oraz poprzez ogłoszenie w prasie o wyłożeniu. Oprócz obowiązkowego udostępnienia informacji publicznej w określonym przepisami zakresie organ zdecydował również udostępnić informację publiczną w Biuletynie Informacji Publicznej. Skarżąca podniosła, że nie mogła dokonać przeglądu integralnej części projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jest mapy umieszczonej w Biuletynie Informacji Publicznej. Otworzenie pliku zawierającego mapę okazało się niemożliwe, gdyż na ekranie komputera pojawił się komunikat o konieczności użycia wtyczki w celu wyświetlenia mapy. Komunikat nie zawierał również informacji, jakim programem otworzyć plik zawierający mapę. Strona Biuletynu Informacji Publicznej nie zawierała informacji co do sposobu pozyskania odpowiedniego programu. Udostępnienie informacji za pośrednictwem Biuletynu Informacji Publicznej winno nastąpić w sposób jasny, prosty, niebudzący wątpliwości, bez konieczności podejmowania dodatkowych czynności technicznych. Dalej strona skarżąca wskazała, że organ na skutek wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczął postępowania w sprawie ani nie udzielił żądanej informacji publicznej. Organ zobowiązany do udzielenia informacji poinformował jedynie zwykłym pismem, że informacja publiczna została zamieszczona w Biuletynie w sposób prawidłowy. Nie wskazał przy tym innego sposobu zapoznania się z żądaną informacją. Zaznaczył jedynie, że informacja dostępna była w siedzibie Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Ł. do dnia 31 stycznia 2014 r. Zdaniem skarżącej w rozpatrywanej sprawie organ nie udostępnił wskazanych we wniosku informacji, jak również nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania, ani nie podjął innych działań zgodnych z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Ł. wniósł o oddalenie skargi z uwagi na brak legitymacji procesowej organu oraz o obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania według norm prawem przepisanych. Wyjaśnił, że podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanym w skardze nie jest Prezydent Miasta Ł., lecz podmiot wykonujący zadania publiczne wskazany w art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. reprezentujący jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego, tj. Miejska Pracownia Urbanistyczna w Ł.. Pracownia jest jednostką budżetową Miasta Ł., utworzoną na mocy uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] r. Nr [...] zmienionej uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] r. Nr [...] w celu realizacji statutowo określonych zadań publicznych. Miejska Pracownia Urbanistyczna w Ł. jest jednostką organizacyjną samorządu terytorialnego zobowiązaną do udostępniania informacji publicznych, będących w jej posiadaniu. Podmiot ten samodzielnie prowadzi Biuletyn Informacji Publicznej, w związku z którym skarżąca przedstawiła zarzuty. W piśmie z dnia 24 maja 2014 r. strona skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wniosek o zawiadomienie o toczącym się postępowaniu sądowym Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Ł.. W przypadku braku możliwości zawiadomienia strona wniosła o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 26 czerwca 2014 r. Nadto w piśmie procesowym zawarty został wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci wydruku ze strony internetowej Urzędu Miasta Ł. (www[...]); wydruku strony internetowej Urzędu Miasta Ł., zakładki Urbanistyka i Geodezja (http://www.[...]); wydruku ze strony Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Ł. (http://www.[...]); wydruku ze strony internetowej Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Ł. zakładka Obwieszczenia o wyłożeniach, podzakładka grudzień 2013 (http://www.[...]); wydruku ze strony internetowej Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Ł. – obwieszczenia o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic: A, B, C, D, E, F, G, H, I i J oraz placu R (http://www.[...]);wydruku załącznika do ostatnio wskazanej strony – treści obwieszczenia (http://www.[...] ). Ponadto strona skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z aktu notarialnego z dnia [...] r. repertorium [...] sporządzonego przez notariusza I. S.. W nadesłanym piśmie podkreślono również, że udostępniane na wskazanych stronach informacje publiczne nie zawierają elementów wymaganych przepisem art. 8 ust. 6 pkt 2, 3, 4 u.i.d.p., tj. nie podano danych osoby wprowadzającej informację do Biuletynu, nie oznaczono czasu wytworzenia informacji i jej udostępnienia oraz nie zabezpieczono możliwości identyfikacji czasu rzeczywistego udostępnienia informacji. Ponadto wskazano, że istnieje jeden Biuletyn Informacji Publicznej, bez podziału na Biuletyn Informacji Publicznej Prezydenta Miasta Ł. i Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Ł.. Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku pełnomocnik skarżącej poparł skargę, natomiast pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie bądź o odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi M. K. jest bezczynność Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Na wstępie zaznaczyć należy, iż postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej cechuje pewna specyfika, gdyż do skutecznego wniesienia skargi nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu do usunięcia naruszenia prawa, w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Nadto, w takim przypadku skarga nie musi być poprzedzona wcześniejszym wniesieniem zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (por. np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 marca 2012 roku sygn II SAB/Bk 2/12- Lex Nr 1139096; wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2006 roku sygn. II SAB/Wa 40/2006 - Lex Nr 265495). Przystępując do oceny zasadności skargi wskazać należy, iż nie budzi wątpliwości okoliczność, że żądanie, z którym wystąpiła skarżąca, dotyczy udzielenia informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001r. ( Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm. ), dalej u.i.d.p., a zwłaszcza art. 6 ust. 1 tejże ustawy. Stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji, a więc między innymi podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego ( art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Powracając na grunt niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, że przedmiotowy wniosek M. K. z dnia 17 lutego 2014r. o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do Prezydenta Miasta Ł.. Już trzy dni później, pismem z dnia 20 lutego 2014r., skarżąca została poinformowana, że jej wniosek został przekazany - zgodnie z właściwością - do Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Ł., która kolejnym pismem z dnia 26 lutego 2014r. udzieliła odpowiedzi na wniosek w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W następstwie tego pisma M.K. wniosła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Ł., zgłaszając zarzuty, które zostały przedstawione wyżej. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na to, że zasadnym jest zarzut przedstawiony w odpowiedzi na skargę, iż Prezydent Miasta Ł. nie ma legitymacji procesowej w niniejszej sprawie. Podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, w zakresie wskazanym w skardze, jest bowiem podmiot wykonujący zadania publiczne, reprezentujący - stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. - jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego, tj. Miejska Pracownia Urbanistyczna w Ł.. Pracownia ta jest jednostką budżetową Miasta Ł., utworzoną na mocy uchwały nr [...] Rady Miejskiej Ł. z dnia [...]r. w sprawie utworzenia jednostki budżetowej o nazwie "Miejska Pracownia Urbanistyczna w Ł." w oparciu o delegację ustawową wynikającą z ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych, zmienionej uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...]r. nr [...]. Przedmiotem działalności tejże Pracowni jest m.in. opracowywanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla miasta Ł. ( § 1 pkt 2 ). Załącznikiem do uchwały jest statut, z którego wynika, że Miejska Pracownia Urbanistyczna w Ł. jest jednostką budżetową Miasta Ł., która realizuje swoje zadania na zlecenie i pod nadzorem Prezydenta Miasta Ł., a do zadań Dyrektora Pracowni należy m.in. reprezentowanie Pracowni na zewnątrz. Jest to zatem jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego i jako taka zobowiązana jest na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępniania informacji mających charakter informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu. Z tych przyczyn niniejsza skarga, jako skierowana przeciwko niewłaściwemu podmiotowi, pozbawionemu legitymacji procesowej, podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Na marginesie należy zauważyć, że już pismem z dnia 20 lutego 2014r. M.K. została poinformowana, iż to Miejska Pracownia Urbanistyczna w Ł. jest jednostką właściwą do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 17 lutego 2014., a mimo to skarga na bezczynność została skierowana przeciwko Prezydentowi Miasta Ł.. Ponadto, abstrahując od wydanego przez sąd rozstrzygnięcia, należy zauważyć, że - wbrew zarzutom skargi - istnieje możliwość uzyskania wnioskowanej informacji na stronie internetowej BIP. A stosownie do treści art. 10 ust. 1 u.d.i.p. - na wniosek udostępniana jest informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium. Natomiast zastrzeżenia techniczne dotyczące sposobu prowadzenia strony BIP nie mogą być rozważane w ramach rozpatrywania skargi na bezczynność, gdyż znajdują się poza kognicją sądów administracyjnych ( por. np. wyroki NSA: z dnia 7 lutego 2014r. sygn. II OSK 169/14 – Lex nr 1432674 i z dnia 20 listopada 2008r. sygn. I OSK 611/08 oraz postanowienie WSA z dnia 16 października 2008r. sygn. II SAB/Łd 40/08 – Lex nr 504540, a także wyrok NSA z dnia 2 października 2009r. sygn I OSK 169/09 dost. w CBOSA ). Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględniania wniosków dowodowych zgłoszonych przez pełnomocnika skarżącej, gdyż nie były one konieczne do rozpoznania niniejszej sprawy, jak również do odraczania rozprawy wobec powiadomienia o jej terminie Miejskiej Pracowni Urbanistycznej – ze względu na brak możliwości procesowych do dokonywania przekształceń podmiotowych strony. Reasumując, sąd orzekł jak w sentencji wyroku. m.ch.