II SAB/Łd 61/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant: St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. LS W dniu 25 lutego 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga M. S. na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 21 kwietnia 2015 r. Skarżący wyjaśnił, iż pismem z dnia 21 kwietnia 2015 r. skierowanym do Urzędu Miasta w S., na podstawie art. 2, art. 6 i art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 2058 – powoływana dalej jako: ustawa) oraz art. 61 § 1 i art. 63 w związku z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), zwrócił się o udzielenie informacji dotyczącej aktualnego statusu prawnego drogi dojazdowej do działek nr 170 (dawniej nr 165) i nr 171 (dawniej nr 164) znajdujących się w miejscowości B.. Nadto strona wniosła o udzielenie informacji na temat: 1. Kto, kiedy i na jakiej podstawie prawnej pozbawił działek nr 170 i nr 171 istniejącej drogi dojazdowej o szerokości 3 m do drogi krajowej nr 14; 2. Dlaczego do chwili obecnej ani strona, ani ojciec strony – jako właściciele przedmiotowych działek – nie zostali poinformowani pisemnie o pozbawieniu tych działek dojazdu do drogi krajowej. Strona wniosła nadto o przedstawienie na piśmie udokumentowanej urzędowo historii działek nr 170, nr 171 i nr 166 ze szczególnym uwzględnieniem dróg komunikacyjnych tych działek z drogą krajową nr 14 oraz stanu prawnego tych dróg komunikacyjnych na dzień 22 kwietnia 2015 r. Skarżący podkreślił, iż mimo kilkukrotnych ponagleń, przez okres ponad 10 miesięcy nie otrzymał żadnej odpowiedzi, ani też organ nie podjął żadnej decyzji zgodnie z art. 16 ustawy. Owszem organ przesyłał pisma, jednak nie udzielił w żadnym z nich żądanej informacji a jedynie ograniczał się w nich do odesłania do Starostwa Powiatowego w Z. dodatkowo wskazując, iż wszystkie dokumenty o których ujawnienie występuje tam zostały przekazane. Skarżący dodał, iż z korespondencji jaką prowadził w tym czasie ze Starostwem Powiatowym w Z. wynika, iż Starostwo nie otrzymało od Burmistrza S. żadnej dokumentacji, że w jego posiadaniu znajduje się aktualna i prawdziwa wersja operatu geodezyjnego, w której działka bez numeru (tzw. droga o szerokości 3m) jest przynależna do działki strony nr 171 (dawniej nr 164). Starostwo wyjaśniało, iż nie jest w posiadaniu żadnego podpisanego przez skarżącego lub jego rodziców dokumentu, w którym wyrażona zostałaby zgoda na włączenie ww. działki bez numeru do działki nr 166 (dawniej nr 161), a rzekomo dokument taki był w posiadaniu Urzędu Miasta w S., co wynika z pisma tego organu z dnia 27 października 2008 r. Reasumując skarżący stwierdził, iż w świetle przedstawionych okoliczności faktycznych organ niewątpliwie pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Burmistrz S. wniósł o umorzenie postępowania ewentualnie o oddalenie skargi. Organ przyznał, iż pismem z dnia 21 kwietnia 2015 r. skarżący wystąpił o udostępnienie informacji publicznej, jednakże wbrew twierdzeniom strony, pismem z dnia 27 kwietnia 2015 r. w ustawowym terminie określonym w art. 13 ustawy, udzielił odpowiedzi na przedmiotowy wniosek. Burmistrz poinformował w opisanym piśmie, że nie jest właściwy do załatwienia sprawy i w trybie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał wniosek strony do organu właściwego jakim jest Starosta Powiatu [...]. Nadto organ udzielił odpowiedzi na kolejne pisma skarżącego wyjaśniając, iż nie jest w posiadaniu żadnej dokumentacji z zakresu spraw dotyczących ewidencji gruntów obrębu B., albowiem dokumentacja geodezyjno-prawna powstała w wyniku prac modernizacyjnych została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dalej wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie nie zaistniały także przesłanki określone w art. 16 ustawy skutkujące odmową udostępnienia żądanej informacji w formie decyzji administracyjnej. Przepis art. 16 ust. 1 ustawy dotyczy bowiem odmowy udzielenia informacji publicznej z przyczyn określonych w art. 5 ust. 1 i ust. 2, co wynika wprost z treści tego przepisu. W piśmie procesowym z dnia 7 kwietnia 2016 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w skardze. Dodał, iż Burmistrz S. nadal nie udzielił informacji, nadto nie przekazał do sądu skargi wraz z uporządkowanymi aktami i odpowiedzią na skargę, ani też nie uwzględnił skargi w zakresie swoich właściwości w okresie 30 dni od daty otrzymania skargi. W tym czasie jedynie nadesłał pismo z dnia 10 marca 2016 r. które nic do sprawy nie wnosi i jest kolejnym przykładem lekceważenia przez organ obowiązków prawnych wobec obywateli. Skarżący zwrócił uwagę, iż postanowieniem Prokuratora Rejonowego w Z. z dnia [...] wszczęte zostało śledztwo w sprawie niedopełnienia obowiązków przez pracowników Urzędu Gminy w S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – przywoływanej dalej w skrócie jako: p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej, wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Przy czym nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (jak też gdy nie istnieje, czy też nie jest w posiadaniu organu). W takiej sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przepisów ustawy o dostępnie informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie ustawy podlega tylko informacja publiczna (art. 6 ust. 1 ustawy). Tak więc tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Bd 31/14 – dostępny, jak i pozostałe orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno - technicznej, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ustawy). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy). W okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy podkreślić należy, iż w świetle art. 4 ust. 3 ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są tylko podmioty wymienione w ust. 1, będące w posiadaniu takich informacji. Jest to warunek podmiotowy wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Jeśli adresat wniosku nie posiada żądanych informacji, a więc nie może ich przekazać, jego odpowiedź należy traktować jako udzielenie informacji. Od "milczenia" organu trzeba odróżnić sytuację, w której odpowiada on na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując formę, sposób i termin udostępnienia żądanych informacji. Zatem jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1135/12; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Sz 19/11). Nie budzi wątpliwości sądu, iż w przypadkach gdy organ nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej lub posiada ją tylko w pewnym zakresie (w części), to w takiej sytuacji zasadne jest przyjęcie, że odpowiedź udzielona pismem (czynność materialno-techniczna) z podaniem wyjaśnienia, że nie jest w posiadaniu informacji, względnie nie dysponuje pełną informacją - stanowi udzielenie informacji publicznej. Nie można bowiem przyjmować, że organ ma obowiązek udzielenia informacji, której nie posiada. Nie można także zobowiązać kogoś do udzielenia informacji, której nie ma, ponieważ zobowiązanie takie byłoby niewykonalne (wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 57/13). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy dostrzec należy, iż w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 21 kwietnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w opisanym w piśmie zakresie, Burmistrz S. przesłał do strony pismo z dnia 27 kwietnia 2015 r. Co ważne, w przedmiotowym piśmie poinformował skarżącego, że wniosek z dnia 21 kwietnia 2015 r. został w trybie art. 65 § 1 k.p.a. przekazany do organu właściwego jakim jest Starosta Powiatu [...]. Również w kolejnych pismach, z dnia 9 listopada i z dnia 2 grudnia 2015 r. Burmistrz S. ponownie wyjaśniał skarżącemu, że wobec ustalenia swej niewłaściwości przekazał wniosek strony do organu właściwego, którym jest obecnie Starosta [...]. W przedmiotowych pismach Burmistrz S. powtórzył, iż nie jest w posiadaniu żadnej dokumentacji, ani dokumentów archiwalnych z zakresu spraw dotyczących ewidencji gruntów, co za tym nie jest możliwe ich udostępnienie skarżącemu. Mając na powyższe na względzie dodać należy, iż nie budzi wątpliwości sądu, że okoliczność w której podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, nie posiada takiej informacji, nie obliguje tego podmiotu do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej przewidziana jest jedynie dla sytuacji w której podmiot zobowiązany do udzielenia takiej informacji jest w jej posiadaniu, jednak odmawia jej udostępnienia ze względu na ograniczenia zawarte w art. 5 ustawy. Natomiast w sytuacji, w której organ żądanych informacji nie posiada lub też informacja ta w ogóle nie istnieje, nie ma podstaw do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Organ jedynie zobowiązany jest poinformować wnioskodawcę o takim fakcie, jednocześnie wskazując – jeśli posiada taką wiedzę – gdzie żądane informacje można uzyskać (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 103/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt II SAB/Kr 122/12). Reasumując, w okolicznościach niniejszej sprawy Burmistrz S. nie pozostawał w bezczynności. Wyjaśnienie organu zawarte w piśmie z dnia 27 kwietnia 2015 r., jak i w późniejszych, że nie posiada ona żądanych we wniosku z dnia 21 kwietnia 2015 r. informacji stanowi merytoryczne rozpatrzenie tego wniosku. Niewątpliwie organ nie był obowiązany do wydania decyzji o odmowie udostępniania informacji, gdyż nie posiadając żądanych przez skarżącego informacji nie mógł orzec o odmowie ich udostepnienia. Nie podważa oceny co do braku bezczynności organu fakt, iż strona nie jest zadowolona z przebiegu czynności, subiektywnie pozostaje przekonana, iż organ fałszuje i zataja informacje. Przepis art. 4 ust. 3 ustawy stanowi jasno, iż obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takich informacji. Z tych powodów, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. MR