II SAB/Łd 83/24

Dnia 17 września 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie: Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 września 2024 roku sprawy ze skargi G. R. na bezczynność Starosty Pabianickiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o obniżenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntów postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi – na rzecz skarżącego G.R. kwotę 100 (sto) złotych, uiszczoną tytułem wpisu od skargi, zaksięgowaną 15 lipca 2024 roku, pod pozycją [...]. G. R. złożył do Wojewódzkie Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Starosty Pabianickiego w sprawie wniosku o obniżenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w P. przy ul. [...], [...], [...] oznaczonej w obrębie [...], jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej pow. 0,3636 ha. Skarżący podniósł, że organ nie udzielił mu odpowiedzi na wniosek o obniżenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntów, złożony w dniu 31 grudnia 2021 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie odpowiedzi na ww. pismo oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w dniu 31 grudnia 2021 r. złożył wniosek o obniżenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntów. Jednocześnie skarżący wskazał, że do dnia dzisiejszego nie podjął jakichkolwiek czynności w tej sprawie i nie poinformował o wszczęciu lub przedłużeniu postępowania. W odpowiedzi na skargę Starosta Pabianicki wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie wyjaśnił, że w dniu 31 grudnia 2021 r. do Skarbu Państwa - Starosty Pabianickiego wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej wpłynął wniosek G. R. z dnia 28 grudnia 2021 r. o obniżenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w/w nieruchomości wraz z operatem szacunkowym. Następnie organ wskazał, że po zgromadzeniu dokumentów dla rzeczoznawcy majątkowego organ prowadzący zlecił wykonanie kontroperatu - operatu szacunkowego z wyceny przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawcy majątkowemu D. M. i w trybie art. 77 i art. 78 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wysłał wypowiedzenie wysokości dotychczasowej opłaty rocznej za nieruchomość gruntową oddaną w użytkowanie wieczyste w dniu 12 kwietnia 2022 r. Wypowiedzenie zostało doręczone skutecznie w dniu 5 maja 2022 r. W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że w dniu 2 czerwca 2022 r. G. R. złożył za pośrednictwem Skarbu Państwa - Starosty Pabianickiego wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest uzasadniona w innej wysokości, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi i wniosek ten została przesłany wraz z aktami sprawy w dniu 13 czerwca 2022 r. W dniu 27 czerwca 2022 r. – jak wskazał organ - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi orzeczeniem, znak: [...], ustaliło wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wyżej powołanej nieruchomości w kwocie 1470,00 zł jako obowiązującej od 1 stycznia 2023 r. oraz zwróciło akta sprawy. Starostwa Pabianicki wyjaśnił także, że wniósł za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi sprzeciw od ww. orzeczenia do Sądu Rejonowego w P. [...] Wydziału Cywilnego w dniu 13 lipca 2022 r., a w dniu 19 lipca 2022 r. akta sprawy zostały przesłane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi i wraz ze sprzeciwem przekazane do Sądu Rejonowego w P., gdzie znajdują się do dnia dzisiejszego. Ponadto organ dodał, że w dniu 12 października 2022 r. Sąd Rejonowy w P. [...] Wydział Cywilny postanowieniem, sygn. akt [...], postanowił na podstawie art. 25 § 1 k.p.c. sprawdzić wartość przedmiotu sporu i ustalił ją na kwotę 7 529,00 zł. W dniu 23 listopada 2022 r. Sąd Rejonowy w P. [...] Wydział Cywilny zarządzeniem, sygn. akt [...], zarządził zwrot pozwu. Niezaskarżalnym postanowieniem z dnia 12 października 2022 r. Sąd sprawdził z urzędu wartość przedmiotu sporu i ustalił ją na kwotę 7 529,00 zł, stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą za użytkowanie wieczyste ustalone przez organ (8 998,02 zł), a opłatą w wysokości postulowanej przez użytkownika wieczystego (1 470,00 zł). W związku ze zmianą wartości przedmiotu sporu, Sąd zarządzeniem z dnia 12 października 2022 r. wezwał powoda do uiszczenia (uzupełnienia) opłaty sądowej od pozwu w kwocie 377,00 zł, w terminie tygodniowym pod rygorem zwrotu pozwu. Powyższe wezwanie zostało doręczone powodowi ze skutkiem na dzień 3 listopada 2022 r. przez prawidłowe, podwójne awizo na wskazany adres Ł., ul. [...]. Opłata nie została uiszczona do dnia wydania zarządzenia o zwrocie pozwu. W dniu 24 kwietnia 2024 r. – jak dodał organ - Sąd Rejonowy w P. [...] Wydział Cywilny postanowieniem, sygn. akt [...], odrzucił wniosek o przywrócenie terminu do uiszczenia opłaty sądowej od pozwu, odrzucił wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na zarządzenie z dnia 23 listopada2022 r. o zwrocie pozwu oraz na podstawie art. 395 § 1 zd. 2 k.p.c. odrzucił zażalenie na postanowienie z dnia 23 listopada 2022 r. wobec uznania, że z przyczyn leżących po stronie operatora pocztowego nie doręczono skutecznie powodowi zarówno wezwania do uiszczenia opłaty sądowej od pozwu, jak i zarządzenia o zwrocie pozwu, dla powoda nie otworzył się termin na dokonanie powyższych czynności. Wobec powyższego, wnioski o przywrócenie terminu podlegały odrzuceniu jako niedopuszczalne. Sąd wyjaśnił, że wobec ujawnionego na obecnym etapie postępowania faktu nieskutecznego doręczenia stronie powodowej zarządzenia o zwrocie pozwu, odpis powyższego miał zostać doręczony pełnomocnikowi powodowa ponownie, a dopiero od wymienionego doręczenia rozpocznie się bieg terminu na zgłoszenie wniosku o uzasadnienie. W odniesieniu do powyższego organ dodał, że w dniu 24 kwietnia 2024 r. Sąd Rejonowy w P. [...] Wydział Cywilny wydał zarządzenie, sygn. akt [...], na podstawie art. 359 § 1 k.p.c. w zw. z art. 362 k.p.c. uchylające zarządzenie z dnia 16 listopada 2022 r. o uznaniu za dręczoną powodowi korespondencję, zawierającą postanowienie z dnia 12 października 2022 r. oraz wezwanie do uiszczenia opłaty sądowej od pozwu; stwierdzające, że w dniu 23 grudnia 2023 r. powód uiścił opłatę sądową od pozwu, co czyni bezcelowym wzywanie go do uiszczenia tej opłaty; na podstawie art. 359 § 1 k.p.c. w zw. z art. 362 k.p.c. uchylił zarządzenie z dnia 29 grudnia 2022 r. o uznaniu za doręczoną powodowi korespondencję zawierającą zarządzenie o zwrocie pozwu oraz na podstawie art. 359 § 1 k.p.c. w zw. z art. 362 k.p.c. uchylił zarządzenie z dnia 29 grudnia 2022 r. o stwierdzeniu prawomocności zarządzenia o zwrocie pozwu oraz wzmiankę o prawomocności uczynioną na podstawie powyższego zarządzenia. Organ wskazał, że w dniu 10 maja 2024 r. do Starostwa Powiatowego w Pabianicach wpłynął wniosek G. R. o ponaglenie dotyczący wniosku z dnia 28 grudnia 2021 r., a następnie w dniu 17 maja 2024 r. wpłynęło do Starostwa Powiatowego w Pabianicach pismo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przesyłające skargę na bezczynność Starosty Pabianickiego w sprawie wniosku o obniżenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntów, wraz z odpisem, załącznikiem i kopertą. Końcowo organ podkreślił, że Skarb Państwa - Starosta Pabianicki wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej na wniosek o obniżenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego z dnia 28 grudnia 2021 r. nie udzielił odpowiedzi odmownej w trybie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a w trybie art. 77 i art. 78 ww. ustawy dokonał aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego i dodał, że użytkownik wieczysty nie skierował sprawy do kolegium w ustawowym terminie 90 dni od dnia doręczenia żądania na podstawie art. 81 ust. 1 zd. 3 ww. ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) – w skrócie: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. W tym celu wskazania wymagają przepisy prawa regulujące właściwość działania sądów administracyjnych. Stosownie do art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Niniejsza sprawa dotyczy bezczynności Starosty Pabianickiego w przedmiocie załatwienia wniosku G. R. o obniżenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, której skarżący jest użytkownikiem wieczystym, a którego właścicielem jest Skarb Państwa. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że sprawy związane z aktualizacją opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu mają charakter cywilnoprawny, a akty właściwych organów administracji publicznej w tego rodzaju sprawach nie podlegają sądowej kontroli sądu administracyjnego, ale sądu powszechnego. Tego rodzaju spraw nie załatwia się bowiem poprzez wydanie decyzji administracyjnej, postanowienia, czy innego aktu administracyjnego. Sprawy te nie kończą się poprzez dokonanie czynności z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że kognicji sądów administracyjnych sprawy dotyczące opłat z tytułu użytkowania wieczystego mogą podlegać dopiero, jeżeli w trakcie takiego postępowania, kończącego się wydaniem merytorycznego orzeczenia, od którego służy sprzeciw do sądu powszechnego, dochodzi do postępowań ubocznych (wpadkowych) zakończonych rozstrzygnięciami, co do różnych kwestii procesowych, do których zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie ulega żadnej wątpliwości, że wniosek skarżącego stanowił żądanie dokonania aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntów, o którym mowa w art. 81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145) – powoływanej jako: "u.g.n.". Stosownie do powołanego przepisu użytkownik wieczysty może żądać dokonania aktualizacji opłaty rocznej, jeżeli wartość nieruchomości uległa zmianie, a właściwy organ nie podjął aktualizacji. Doręczenie żądania powinno nastąpić w formie pisemnej w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego aktualizację opłaty rocznej. W przypadku odmowy aktualizacji opłaty rocznej użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania odmowy, skierować sprawę do kolegium. W przypadku nierozpatrzenia żądania w terminie 30 dni użytkownik wieczysty może, w terminie 90 dni od dnia doręczenia żądania, skierować sprawę do kolegium. Przepisy art. 77-80 stosuje się odpowiednio. Powyższy przepis w sposób wyczerpujący reguluje zatem sposób w jaki strona może zwalczać bezczynność organu I instancji (działającego jako właściciel nieruchomości) w przedmiocie żądania aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Artykuł 81 ust. 1 u.g.n. nie przewiduje natomiast odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. dotyczących terminów załatwiania spraw przed ww. organem. Te będą miały zastosowanie dopiero w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Zgodnie bowiem z art. 79 ust. 7 u.g.n. do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania, o którym mowa wyżej, stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach. Stanowisko to potwierdza uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2013 r. sygn. akt I OPS 12/13, z której jednoznacznie wynika, że tylko bezczynność lub przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpoznaniu wniosku złożonego w trybie art. 78 ust. 2 u.g.n. podlega kognicji sądu administracyjnego. Zaprezentowane stanowisko ugruntowane jest również w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (por. postanowienia: WSA w Warszawie z 15 listopada 2023 r., sygn. akt I SAB/Wa 236/23; WSA we Wrocławiu 9 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wr 117/14; WSA we Wrocławiu z 25 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 69/14; WSA we Wrocławiu z 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 40/14 - orzeczenia dostępne w CBOSA). Trzeba więc stwierdzić, że sąd administracyjny nie jest właściwy do wydania orzeczenia w sprawie ewentualnej bezczynności Starosty Pabianickiego w zakresie ustalenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. Bezczynność w tym zakresie, jak już wskazano powyżej, skarżący mógł jedynie kwestionować poprzez skierowanie sprawy, w terminie 90 dni od dnia doręczenia żądania, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie zaś w drodze skargi na bezczynność do sądu administracyjnego. Na marginesie jedynie zauważyć należy, że skarżący skorzystał z możliwości złożenia na podstawie art. 78 ust. 2 i ust. 3 u.g.n., wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Postępowanie takie toczyło się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Łodzi i zakończone zostało orzeczeniem z 27 czerwca 2022 r., nr [...], od którego Starosta Pabianicki wniósł sprzeciw do Sądu Rejonowego w P.. Reasumując, niniejsza sprawa nie mieści się we wskazanym powyżej katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Zatem wniesiona skarga, jako niepodlegająca jurysdykcji sądów administracyjnych, nie może być przedmiotem oceny przez sąd administracyjny i podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (§ 3). Z powyższych względów Sąd postanowił odrzucić skargę na podstawie 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., o czym orzekł jak w pkt 1 postanowienia. Stosownie natomiast do art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Postanowienie w przedmiocie zwrotu wpisu może być wydane na posiedzeniu niejawnym (art. 232 § 2 p.p.s.a.). W związku z powyższym o zwrocie kwoty uiszczonej tytułem wpisu sądowego od skargi orzeczono w pkt 2 postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. ds