II SAB/Łd 9/26

Dnia 12 marca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Sędzia WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca 2026 roku sprawy ze skargi I. S. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Brzezińskiego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. zobowiązuje Starostę Brzezińskiego do załatwienia wniosku o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości: działki nr [...] i działki nr [...] w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Starosta Brzeziński dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Staroście Brzezińskiemu grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 4. przyznaje skarżącej od Starosty Brzezińskiego sumę pieniężną w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 5. oddala skargę w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania; 6. zasądza od Starosty Brzezińskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. Pismem z dnia 8 grudnia 2025 r. I.S.(dalej także: skarżąca), reprezentowana przez adw. J.K. , wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność, ewentualnie w razie nieuwzględnienia żądania bezczynności na przewlekłe prowadzenie przez Starostę Brzezińskiego postępowania co do zwrotu części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] , oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 0,0843 ha i [...] o pow. 0,0367 ha, położonych w obrębie [...]. Strona zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu podejmowania wszelkich (w zasadzie jakichkolwiek) niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy czynności i na działaniu prowadzącym do nieuzasadnionego wydłużenia postępowania, które uchybia zasadzie szybkości, zasadzie rzetelności postępowania i zasadzie zaufania do władzy publicznej; 2) art. 35 § 1-3 k.p.a. i art. 36 § 1 k.p.a. polegające na niezałatwieniu sprawy bez zbędnej zwłoki oraz niedotrzymaniu ustawowych terminów przeznaczonych na załatwienie sprawy tj. w ciągu miesiąca od wniesienia odwołania, a także poprzez uchybienie obowiązkowi polegającemu na każdorazowym zawiadomieniu strony o niemożności załatwienia sprawy w ustawowym terminie z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu do załatwienia sprawy. Na podstawie powyższych zarzutów strona wniosła o stwierdzenie bezczynności Starosty Brzezińskiego w postępowaniu w przedmiocie zwrotu części nieruchomości, ewentualnie stwierdzenie przewlekłości Starosty Brzezińskiego w prowadzeniu postępowania, nadto zobowiązanie Starosty Brzezińskiego do wydania decyzji o zwrocie części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] , zobowiązując I.S. do zwrotu na rzecz Gminy Miasta Łodzi kwoty w wysokości 15.100 zł na rachunek bankowy Urzędu Miasta Łodzi, a Starostę Brzezińskiego do wydania decyzji o zwrocie części nieruchomości, nadto zobowiązując I.S. do zwrotu na rzecz Gminy Miasta Łodzi kwoty w wysokości 6.570 zł na rachunek bankowy Urzędu Miasta Łodzi, ewentualnie w miejsce wniosków z pkt 2 i 3 wyżej zobowiązanie Starosty Brzezińskiego do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty przekazania akt organowi, stwierdzenie, że Starosta Brzeziński dopuścił się bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od Starosty Brzezińskiego na rzecz skarżącej I.S. kwoty w wysokości 36.000 zł jako sumy pieniężnej należnej z tytułu bezczynności ewentualnie przewlekłego prowadzenia postępowania, zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej wówczas dz. ew. 172 wniesiono w dniu 13 czerwca 2008 r. W dniu 14 listopada 2019 r. skarżąca, działając jako spadkobierczyni po A.C., podtrzymała dotychczas złożony wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości toczy się zatem już siedemnaście lat. Decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia 23 maja 2024 r. uchylono decyzję Starosty Brzezińskiego w całości oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Od tego momentu organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnych czynności w sprawie, mimo że od zwrotu akt sprawy upłynęło już ponad półtora roku. Strona nie otrzymywała nawet zawiadomienia o terminie zakończenia postępowania i wydania decyzji w sprawie zgodnie z art. 36 k.p.a. Termin przewidziany na załatwienie sprawy wynikający z art. 35 k.p.a. został przekroczony wielokrotnie. Nie sposób uznać za prawdziwe twierdzenia, że organ nie miał możliwości wyjaśnić wszelkich niezbędnych okoliczności do terminowego i skutecznego rozpatrzenia sprawy od 2008 roku. Nic nie uzasadnia też bezczynności organu od maja 2024 r. Organ pierwszej instancji pozostaje aktualnie w bezczynności od roku i prawie trzech miesięcy. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem zasad prowadzenia postępowania administracyjnego i standardu ochrony praw i wolności obywatelskich, w tym prawa własności. Nie ma także żadnej sensownej argumentacji, która mogłaby uzasadnić brak podjęcia jakichkolwiek działań przez organ w ciągu ostatniego półtora roku. Od czasu doręczenia ponaglenia z dnia 13 listopada 2025 r. do Wojewody Łódzkiego wciąż nie podjęto żadnych czynności. Pomimo upływu znacznego czasu, organ nie podjął do tej pory żadnych czynności w sprawie, co jest równoznaczne z bezczynnością. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a także z ugruntowaną linią orzeczniczą, do bezczynności dochodzi w sytuacji, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1-3 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Skarżąca podniosła, że stan bezczynności prowadzi do naruszenia w szczególności zasady praworządności (art. 7 k.p.a.), zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz zasady zaufania uczestników postępowania do prowadzącego je organu (art. 8 k.p.a.). Jej zdaniem nie można zaakceptować sytuacji, w której w demokratycznym państwie prawa organy administracji publicznej dopuszczają się naruszeń obowiązujących przepisów prawa. Ponadto, bezczynność prowadzi do wyraźnego naruszenia zasady wyrażonej w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zdaniem skarżącej organ miał wystarczająco dużo czasu przez 17 lat, aby zebrać wszystkie istotne dowody. Nawet, gdyby liczyć czas postępowania administracyjnego od chwili uchylenia decyzji przez Wojewodę Łódzkiego i przekazania jej do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji (co nastąpiło już kilkunasty raz z rzędu w ciągu ostatnich 17 lat), organ miał możliwość przeprowadzenia wszystkich niezbędnych czynności. Organ administracji publicznej nie dotrzymał wymaganych ustawą terminów na załatwienie sprawy bez ważnego powodu. Zdaniem skarżącej naruszenie tego terminu świadczy o naruszeniu zasady niezwłocznego załatwienia sprawy wynikającej z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności organu. Co istotne, uchybienia doznał również przepis art. 36 k.p.a., który stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, nawet jeśli przyczyna zwłoki jest niezależna od organu. W przypadku, gdyby sąd jednak nie uwzględnił skargi na bezczynność organu, uznając, że do takiego stanu w niniejszej sprawie nie doszło ze względu na podjęcie jakiś czynności, o których strona do tej pory nie wie, skarżąca wniosła z ostrożności procesowej o stwierdzenie przewlekłości postępowania. Zdaniem skarżącej w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, bowiem znacząca bezczynność i czas trwania postępowania doprowadziły do szkody powstałej po stronie skarżącej związanej ze stratami majątkowymi wynikającymi z faktu, że przez czas trwania postępowania skarżąca nie mogła w skuteczny sposób korzystać z własnej nieruchomości. Szkoda obejmuje np. brak możliwości korzystania z gruntu, w tym eksploatacji gruntu oraz utratę dochodów uzyskiwanych z najmu albo z dzierżawy. Wyłączona jest możliwość prowadzenia jakiejkolwiek działalności gospodarczej na tej nieruchomości. Poza tym, generowane są koszty procesowe (wynagrodzenia adwokackiego) w sprawie w związku z przedłużaniem prowadzeniem postępowania. Powyższa szkoda pogłębia się przez inflację i wzrost cen rynkowych nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Starosta Brzeziński wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że decyzją nr BG.6821.2.2013 z dnia 29 lutego 2024 r. Starosta Brzeziński orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] , w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0843 ha (pkt 1 decyzji) oraz o odmowie zwrotu części tej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0367 ha (pkt 5 decyzji). Postępowanie w przedmiocie zwrotu działki nr [...] zakończyło się decyzją z dnia 29 lutego 2024 r. Z racji niezaskarżenia decyzji w pkt 5, rozstrzygnięcie stanowiące o odmowie zwrotu działki nr [...] stało się ostateczne i podlega wykonaniu. Rozpatrując odwołanie Prezydenta Miasta Łodzi dotyczące zwrotu działki nr [...], Wojewoda Łódzki decyzją z dnia 23 maja 2024 r. nr GN-III.7581.101.2024.AG uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzję organu odwoławczego Starosta Brzeziński otrzymał w dniu 24 maja 2024 r. W dniu 13 listopada 2025 r. skarżąca wniosła ponaglenie. W odpowiedzi na ponaglenie, w dniu 25 listopada 2025 r. organ wskazał przyczyny wystąpienia opóźnienia w realizacji zadań. Organ wskazał, że ze względu na rosnącą ilość prowadzonych spraw z zakresu gospodarki nieruchomościami szczególnie w kontekście dużej ilości lokalizacyjnych na terenie powiatu inwestycji liniowych, występują czasowe opóźnienia w realizacji nakładanych na organ zadań. Ponadto, w przedmiotowej sprawie ponowne oględziny nieruchomości zgodnie z zaleceniami Wojewody, zaplanowano na styczeń 2026 r. Postanowieniem z dnia 28 listopada 2025 r. Wojewoda Łódzki stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie działki nr [...] i stwierdził, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponadto zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie trzech miesięcy, zarządził wyjaśnienie i ustalenie osób winnych bezczynności i przewlekłości, a także podjęcie środków zapobiegających bezczynności i przewlekłości w przyszłości, a także uznał za nieuzasadnione ponaglenie w zakresie działki nr [...]. Organ podkreślił następnie, że postępowanie w przedmiocie działki o nr [...] zakończyło się wydaniem w tym zakresie decyzji ostatecznej w dniu 29 lutego 2024 r. znak BG.6821.2.2013. Wobec tego żądanie w zakresie stwierdzenia bezczynności organu w przedmiocie zwrotu tej nieruchomości, bądź żądanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji o zwrocie części nieruchomości, należy w odniesieniu do działki o nr [...] uznać za nieuprawnione. Skoro niemożliwe jest obecnie zaskarżenie decyzji w zakresie działki o nr [...] to tym bardziej nieuprawniona w tym zakresie jest skarga na bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania. Zatem zdaniem organu w tym zakresie skarga powinna ulec oddaleniu. W odniesieniu do dz. nr [...] i zarzutu skarżącej, wedle którego prowadzenie postępowania trwa już 17 lat, organ podkreślił, że skarżąca uczestniczy w przedmiotowym postępowaniu jako następca prawny po zmarłej A.C. Tym samym skarżąca uzyskała status strony postępowania dopiero w 2019 r., a zatem pozostaje stroną niniejszego postępowania od około 6 lat. Wojewoda Łódzki decyzją z dnia 23 maja 2024 r. uchylił zaskarżoną decyzję o nr BG.6821.2.2013 i przekazał organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewoda Łódzki stwierdził wiele nieprawidłowości i nakazał organowi podjęcie szeregu działań zmierzających do prawidłowego zakończenia niniejszej sprawy m.in. sporządzenia nowego operatu szacunkowego, przeprowadzenie wyliczeń w zakresie waloryzacji, uwzględnienia zagospodarowania działki. W tym czasie nastąpiła zmiana mecenasa zajmującego się sprawą, wcześniejsze uzgodnienia prowadzone z radcą prawnym A.D. dotyczące terminu oględzin zostały przerwane. Od momentu przekazania decyzji oraz akt sprawy organ dokonywał ustaleń oraz analiz czynności, które należy wykonać zgodnie z zaleceniami Wojewody Łódzkiego, o czym informował telefonicznie mec. A.D., która na tamten czas reprezentowała stronę postępowania. Ustalono telefonicznie zakres czynności, które należy wykonać, w szczególności ustalenie terminu przeprowadzenia oględzin, które nie doszły do skutku ze względu na zmianę pełnomocnika strony. Organ zwrócił uwagę, że poprzednia pani mecenas była także zaangażowana w sprawy, które równolegle prowadzi organ przy nieruchomościach nieopodal sąsiadujących z działką nr [...], przy ul. [...] w Ł.. Z uwagi na zmianę pełnomocnika skarżącej, nie było możliwości ustalenia innego terminu oględzin nieruchomości. Zdaniem organu na gruncie niniejszej sprawy opóźnienie w jej rozpoznaniu wynikało z obiektywnych przyczyn, w szczególności z nadmiernego obciążenia organu znaczną liczbą prowadzonych postępowań, ale głównie z konieczności podjęcia szeregu czynności, na których niezbędność wskazywał Wojewoda Łódzki w uzasadnieniu decyzji. W realiach niniejszej sprawy brak jest zatem podstaw do uznania, iż doszło do opóźnienia stanowiącego rażące naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie skarżąca domaga się zasądzenia na swoją rzecz kwoty 36 000 zł tytułem odpowiedniej sumy pieniężnej. Organ wskazał ponadto, iż żądana kwota pozostaje rażąco wygórowana. Sam fakt opóźnienia w rozpoznaniu sprawy, niezależnie od jego zaistnienia, nie może prowadzić do nieuzasadnionego wzbogacenia skarżącej ani stanowić podstawy do automatycznego przyznania świadczenia w tak znacznej wysokości. Przyznanie sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, w których oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) (dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a. Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sytuacja, o której stanowi powołany art. 119 pkt 4 p.p.s.a. zaistniała w rozpoznawanej sprawie, bowiem przedmiotem wniesionej skargi jest bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Brzezińskiego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W razie natomiast nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę - zgodnie z art. 151 p.p.s.a. Na wstępie należy podkreślić, że organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności, stosownie do art. 12 § 1 k.p.a., powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Warunkiem formalnym skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wcześniejsze wyczerpanie środków zaskarżenia. Jak stanowi art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili złożenia ponaglenia w organie (por. postanowienie NSA z dnia 25 maja 2018 r., II OSK 1210/18, LEX nr 2520783, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Skarżąca, przed wniesieniem skargi, pismem z 13 listopada 2025 r., wniosła do Wojewody Łódzkiego za pośrednictwem organu I instancji ponaglenie. Tym samym należy przyjąć, że spełniony został warunek wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność) (pkt 1), lub gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) (pkt 2). Z treści przywołanych przepisów należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. Bezczynność i przewlekłość są zatem pojęciami rozłącznymi, o oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość (por. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020, nr 6, poz. 79). Celem kwestionowania bezczynności organu, podobnie jak i przewlekłości postępowania, jest przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. Cel ten jest jednak osiągany za pomocą odmiennej argumentacji. Strona, zarzucając organowi bezczynność ogranicza się do twierdzenia, że organ nie dochował terminu załatwienia sprawy (terminu określonego w art. 35 lub przepisach szczególnych ani terminu wskazanego zgodnie z art. 36 § 1). Strona, zarzucając przewlekłość zarzuca natomiast organowi, że jakkolwiek organ wyznaczał nowe terminy załatwienia sprawy (organ nie jest bezczynny), to postępowanie nie jest prowadzone w sposób sprawny i efektywny, w wyniku czego trwa ono dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu (por. postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., II OSK 2317/19, LEX nr 2785840, CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, iż Starosta Brzeziński nie dopuścił się przewlekłości, bowiem niewątpliwie na dzień wniesienia skargi upłynął termin na załatwienie sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. tj. od dnia wydania ostatniej decyzji w sprawie tj. decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 23 maja 2024 r. Wskazaną decyzją, jak wynika z sentencji decyzji, Wojewoda Łódzki uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty Brzezińskiego z 29 lutego 2024 r., którą orzeczono o zwrocie działki nr [...] i odmowie zwrotu działki nr [...]. W kontrolowanej sprawie organ I instancji poinformował o wyznaczeniu nowego terminu na wydanie decyzji, ale nastąpiło to dopiero pismem z dnia 23 grudnia 2025 r. Powyższe przedłużenie terminu załatwienia sprawy należy uznać za nieskuteczne, bowiem przedłużeniu może ulec termin, który jeszcze nie upłynął. W wypadku, gdy termin zakończył bieg, nie ma już czego przedłużać, gdyż z bezskutecznym upływem terminu nastąpił już stan bezczynności. Dlatego też, zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie należy ocenić, czy organ nie dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania, zaś skarga w zakresie przewlekłości zasługuje na oddalenie. Następnie przypomnieć należy, że bezczynność organu administracji występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Oceniając bezczynność organu w rozpoznawanej sprawie podkreślić należy, że postępowanie jest prowadzone już od ponad 17 lat (wniosek o zwrot całej nieruchomości nr 172 złożono w dniu 13 czerwca 2008 r., przy czym postanowieniem z dnia 26 lutego 2013 r. wyłączono do odrębnego postępowania dz. [...]) i w dalszym ciągu nie została wydana przez organ I instancji decyzja merytoryczna, kończąca postępowanie w sprawie działki nr [...] i działki nr [...]. W odniesieniu do treści odpowiedzi na skargę warto także podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, iż braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu, wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej, nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się bowiem z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie. Problem braku wystarczającej obsady organu rozpatrującego daną sprawę, nie stanowi przesłanki "przyczyn niezależnych od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają organu trudności obiektywne jak na przykład brak etatów lub nawet środków pieniężnych (por. wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., II OSK 1233/19, LEX nr 2704748, CBOSA; por. także: wyrok NSA z 17 lipca 2018 r., I OSK 2542/16, LEX nr 2548283, CBOSA). Uwzględniając powyższe stanowisko sądów administracyjnych, w odniesieniu do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, zaznaczenia wymaga, że usprawiedliwienie długotrwałego prowadzenia postępowania spowodowanego brakami kadrowymi, nie jest przekonujące. Braki kadrowe nie mogą wszakże stanowić usprawiedliwienia dla przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rzeczą organu jest bowiem takie zorganizowanie pracy, aby możliwe było rozpatrzenie sprawy w terminach ustawowych, lub wyznaczonych przez organ nadrzędny bądź sąd. Zdaniem Sądu, zatem niewątpliwie Starosta Brzeziński dopuścił się bezczynności w niniejszym postępowaniu. Długotrwałe prowadzenie postępowania, przy uwzględnieniu niepodejmowania jakichkolwiek czynności przez organ, które nie miało racjonalnych podstaw, powoduje, iż przypisanie działaniom organu cechy oczywistego i rażącego naruszenia zasady szybkości i sprawności postępowania jest zasadne. Wobec tego uznać należy, że w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Przypomnieć w tym miejscu należy, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. W celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17, LEX nr 2689402, CBOSA). Taka sytuacja miała miejsce w kontrolowanej sprawie. Z powyższych względów Sąd, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, przyznał skarżącej od organu sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych. Jest to, w ocenie Sądu, kwota, która w adekwatnym stopniu zadośćuczyni skarżącej bezczynność organu. Zaznaczyć przy tym trzeba, że suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r., I OSK 2230/17, LEX nr 2504614, CBOSA). Z woli ustawodawcy przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a więc w przypadku uwzględnienia jej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zależy od uznania sądu (może nastąpić z urzędu, bez wniosku strony) i ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych ograniczeń. Ustawodawca w ogóle nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". W związku z tym przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. Dopiero w takim postępowaniu strona byłaby zobligowana do wykazania wystąpienia po jej stronie określonego uszczerbku majątkowego bądź niemajątkowego. W postępowaniu w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego co do zaistniałej szkody (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., III OSK 651/21, LEX nr 3170848, CBOSA). Sąd biorąc pod uwagę poczynione w sprawie ustalenia uznał za uzasadnione wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Zasadniczą przesłanką wymierzenia grzywny organowi w oparciu o powołany wyżej przepis jest upływ terminu do załatwienia sprawy oraz stwierdzona przez Sąd bezczynność z rażącym naruszeniem prawa. Należy w tym miejscu podkreślić, że sprawa zwrotu wywłaszczonej działki toczy się od 2008 roku, a skarżąca od wydania przez Wojewodę Łódzkiego decyzji z 23 maja 2024 r., a więc już blisko 2 lata, czeka na załatwienie wniosku o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem Sądu ze względu na powyższe uzasadnione jest nałożenie na Starostę Brzezińskiego grzywny w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych. Grzywna wymierzana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. ma na celu nie tylko przymuszenie, czy też dyscyplinowanie organów, ale celem jej jest także działanie o charakterze prewencyjnym, gdyż ma zapobiegać bezczynności lub opieszałości organów w załatwianiu spraw w przyszłości (por. wyrok NSA z 12 września 2024 r., I OSK 978/24, LEX nr 3763765, CBOSA). Wymierzając grzywnę w kwocie 2000 zł, Sąd wziął pod uwagę fakt, że bezczynność Starosty Brzezińskiego musi spotkać się z napiętnowaniem tego zaniechania, tak aby nie miało ono miejsca w przyszłości. Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Starostę Brzezińskiego do załatwienia wniosku o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości: działki nr [...] i działki nr [...] w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd uznał, że Starosta Brzeziński dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. Sąd wymierzył Staroście Brzezińskiemu grzywnę orzekając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał skarżącej od Starosty Brzezińskiego sumę pieniężną, orzekając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. IB