II SAB/Łd 96/13

Dnia 26 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2013 roku przy udziale --- sprawy ze skargi S. C. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w przedmiocie modernizacji drogi powiatowej 1. umarza postępowanie w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania aktu; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz skarżącego S. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS Pismem z dnia 19 lipca 2013 r. S. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w sprawie zgodności z zatwierdzoną dokumentacją modernizacji drogi powiatowej E 3934 relacji R.-K. Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 25 października 2012 r. (skierowanym do Urzędu Marszałkowskiego w Ł. i przekazanym według właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w R.) S. C. wniósł "skargę na wybudowanie (modernizację) drogi powiatowej relacji R. K. w K. ul. A na działce 278 przy jego działkach nr 273, 274, 275". Podniósł, że jego działki zalewa woda opadowa, nadto działka nr 278 nadal nie ma ustalonych granic. W kolejnych pismach wnioskodawca wskazywał, że powodem zalewania jego działek wodami opadowymi jest zasypanie rowu przydrożnego podczas robót modernizacyjnych wykonywanych w 2006 r. Nadto, droga zagraża zdrowiu i życiu pieszych oraz użytkowników jezdni. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej zgodności z zatwierdzoną dokumentacją robót budowlanych przy modernizacji przedmiotowej drogi, jednak po przeprowadzeniu oględzin i ocenie stanu faktycznego nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie legalności wykonania robót budowlanych, o czym poinformował wnioskodawcę pismem z dnia 17 kwietnia 2013 r. W piśmie z dnia 15 maja 2013 r. organ poinformował stronę, że kwestia ustalenia granic działki nr 278 możliwa jest do wyjaśnienia dopiero po wznowieniu jej punktów granicznych. Wznowienia takiego dokonują, zgodnie z art. 11 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, podmioty prowadzące działalność gospodarczą (geodeci posiadający uprawnienia), a także inne jednostki organizacyjne utworzone zgodnie z przepisami prawa, jeżeli przedmiot ich działalności obejmuje prowadzenie tych prac. Pismem z dnia 6 maja 2013 r. S. C. wniósł zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w sprawie dotyczącej modernizacji drogi powiatowej relacji R.-K. na odcinku w miejscowości K., ul. A. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wyznaczył organowi I instancji dodatkowy termin załatwienia sprawy poprzez wydanie aktu administracyjnego do dnia 15 lipca 2013 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji, tymczasem organ I instancji mimo upływu terminów wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a. nie zakończył postępowania wydaniem stosownego aktu administracyjnego. Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., na podstawie art. 104 i 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie zgodności z zatwierdzoną dokumentacją wykonanych robót budowlanych modernizacji drogi powiatowej. W uzasadnieniu wskazał, że roboty budowlane na przedmiotowej drodze wykonano na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr [...]. Na odcinku usytuowanym na wysokości posesji wnioskodawcy stwierdzono wykonanie jezdni asfaltowej, która została ograniczona krawężnikiem drogowym oraz chodnikiem dla pieszych o szerokości 1,6 m. Między ogrodzeniem działki wnioskodawcy a chodnikiem znajduje się pas zieleni o szerokości ok. 2 m. Spadek jezdni na kontrolowanym odcinku jest poprzeczny dwustronny, a powstające na jezdni przy krawężniku zastoiny wody opadowej mają głębokość 1-2 cm. Organ wskazał, że zgodnie z zapisem w projekcie technicznym rozdział IV - odwodnienie pasa jezdni i chodników ma odbywać się powierzchniowo do rowów przydrożnych. Dodał, że dokumentacja projektowa zatwierdzona decyzją Starosty [...] na odcinku posesji wnioskodawcy przewiduje wykonanie w/w robót. Zdaniem organu postępowanie wszczęte na skutek wniosku S. C. stało się bezprzedmiotowe na skutek oczywistego braku podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wspominanym na wstępie pismem z dnia 19 lipca 2013 r. S. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w sprawie zgodności z zatwierdzoną dokumentacją modernizacji drogi powiatowej relacji R.-K., powielając argumentację podnoszoną w pismach składanych w toku postępowania administracyjnego. Wskazał, że organ prowadzi sprawę od 28 grudnia 2012 r. i do tej pory nie wyjaśnił granic działki drogowej. Zarzucił nieprawidłowe wykonanie przydrożnego chodnika oraz przesunięcie pasa asfaltu w kierunku jego działek nr 273, 274, 275. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że prowadził postępowanie wyjaśniające, dwukrotnie informował stronę o jego efektach. Ponadto, zgodnie z wytycznymi organu II instancji w dniu [...] wydał decyzję umarzającą postępowanie w sprawie wniosku skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 tej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z kolei z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii formalnych wskazać należy, że stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Skarżący wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia, bowiem na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., pismem z dnia 6 maja 2013 r. złożył zażalenie na niezałatwienie przez organ I instancji sprawy w terminie. Przyjmuje się, że warunek wyczerpania środków zaskarżenia jest spełniony niezależnie od zajętego w tym przedmiocie stanowiska organu, do którego wniesiono ten środek prawny (por. postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 207/12; dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skutek wniesionego środka zaskarżenia wiąże się bowiem jedynie z samym wniesieniem tego środka zaskarżenia, a nie z jego rozpatrzeniem przez organ, dlatego też należy uznać, że skarżący wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia, a skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w sprawie zgodności z zatwierdzoną dokumentacją modernizacji drogi powiatowej E 3934 relacji R.-K. Skarżący zarzucił w swej skardze, że organ powiatowy pozostaje w bezczynności, bowiem prowadzi sprawę od 28 grudnia 2012 r. i nie wydał rozstrzygnięcia. Przechodząc zatem do kwestii merytorycznych należy wyjaśnić, że nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, natomiast celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez organ określonego w przepisach działania. O bezczynności organu administracji publicznej można zatem mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ bądź nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź wprawdzie rozpoczął postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go w terminie odpowiednim aktem administracyjnym. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. W przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wydał w sprawie stosowne rozstrzygnięcie w dniu [...]. Decyzja została doręczona S. C. w dniu 22 lipca 2013 r., tj. już po wniesieniu skargi na bezczynność z dnia 19 lipca 2013 r. Brak było zatem podstaw by zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązywać organ do załatwienia w określonym terminie sprawy poprzez wydanie aktu administracyjnego. Sąd umorzył zatem postępowanie sądowe w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania aktu, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Warto też wspomnieć, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność organu, nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność wydanego przez organ aktu, bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie. W dalszej kolejności wyjaśnić należy, że wydanie decyzji nawet przed wniesieniem skargi (a tym bardziej po jej wniesieniu) nie zwalnia sądu w zakresie orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, czy miały miejsce z rażącym naruszenie prawa oraz czy uzasadnione jest wymierzenie grzywny. O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie miały charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim art. 149 § 1 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Z analizy tego przepisu w kontekście art. 417¹ § 3 Kodeksu cywilnego wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać także na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub też że bezczynność organu wystąpiła, lecz nie miała charakteru rażącego (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 17/13 dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się nadto doniosłą rolę doręczenia wydanego aktu administracyjnego. Z tą datą strona uzyskuje informację, że organ zakończył sprawę na danym etapie postępowania administracyjnego i z tą datą rozpoczyna swój bieg termin do zaskarżenia wydanego rozstrzygnięcia. Zatem to data doręczenia, a nie wydania decyzji w sprawie ma znaczenie prawne dla zasadności skargi na bezczynność organu. Przyjęcie innej wykładni oznaczałoby przerzucenie na stronę skarżącą kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, co stoi w sprzeczności z gwarancją szybkości postępowania administracyjnego przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2325/12 dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na względzie uznać należy, że w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, bowiem nie doręczył stronie decyzji, a adresat nie mógł zapoznać się z jej treścią. Przechodząc zatem do oceny czy organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa wskazać należy, że stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych m.in. dla dokonania określonych czynności (art. 35 § 5 k.p.a.). Osadzając pojęcie rażącego naruszenia prawa w kontekście okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że merytoryczne stanowisko organu, choć w wadliwej formie, zostało skarżącemu zakomunikowane w piśmie z dnia 17 kwietnia 2013 r. oraz piśmie z dnia 15 maja 2013 r. Udzielenie informacji poprzedzało przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w tym przeprowadzenie oględzin i analiza dokumentacji dotyczącej wykonanych robót budowlanych na drodze w miejscowości K. Niepodejmowanie czynności w prawem przepisanej formie wiązało się jedynie z mylnym przekonaniem organu co do sposobu załatwienia sprawy. Ponadto, Inspektor stopnia powiatowego wydał rozstrzygnięcie w terminie wyznaczonym przez organ II instancji w postanowieniu nr [...] z dnia [...] Wspomniane okoliczności nie pozwalają na zakwalifikowanie stwierdzonej bezczynności do kategorii rażącego naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku, a na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. (zdanie drugie) orzekł jak w pkt II wyroku. O kosztach postępowania (pkt III wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. LS