II SAB/Łd 96/23

Dnia 16 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2023 roku sprawy ze skargi Fundacji O. z siedzibą w W. na bezczynność Rektora Społecznej Akademii Nauk w Łodzi w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Rektora Społecznej Akademii Nauk w Łodzi do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 11 czerwca 2023 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Rektora Społecznej Akademii Nauk w Łodzi miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Fundacja O. z siedzibą w W. wniosła skargę na bezczynność Rektora Społecznej Akademii Nauk w Łodzi, w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1, w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 11 czerwca 2023 r. w określonym terminie. Jednocześnie wniosła o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem z 11 czerwca 2023 r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że wnioskiem z 11 czerwca 2023 r., wniesionym droga elektroniczną z adresu [...]@wp.pl zwrócono się do Rektora Społecznej Akademii Nauk o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. ilości osób zatrudnionych w Akademickim Biurze Karier Społecznej Akademii Nauk a) na pełnym etacie b) na pół etatu c) na umowę cywilno - prawną 2. ilości zatrudnionych w Akademickim Biurze Karier Społecznej Akademii Nauk a) doradców zawodowych z uprawnieniami, b) rekruterów, 3. ilości osób Akademickiego Biura Karier Społecznej Akademii Nauk zatrudnionych w poszczególnych ośrodkach, 4. ilości praktyk studenckich realizowanych w ramach własnej inicjatywy Akademickiego Biura Karier Społecznej Akademii Nauk, 5. ilości programów stażowych organizowanych z inicjatywy Akademickiego Biura Karier Społecznej Akademii Nauk, 6. ilości stałych pracodawców współpracujących z Akademickim Biurem Karier Społecznej Akademii Nauk. Wniosek został dostarczony do organu 11 czerwca 2023 r. drogą elektroniczną na adresy poczty elektronicznej dostępne na stronach internetowych podmiotu, lecz do dnia wniesienia skargi nie został rozpatrzony. W dniu 16 czerwca 2023 r. z adresu [...]@[...].pl na adres poczty elektronicznej z którego skierowany był wniosek nadszedł mail, w treści którego zacytowano treść części przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz odniesiono to do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, wzywając do podania danych osobowych wnioskodawcy oraz przedłużając termin do udzielenia informacji do 11 sierpnia 2023 r. Zdaniem strony skarżącej wezwania i przedłużenia terminu nie można uznać za skuteczne ponieważ nie da się jasno określić czy podmiot wzywający miał zamiar wydać decyzję odmowną, czy żąda danych aby wiedzieć kto jest wnioskodawcą. W odpowiedzi 17 czerwca 2023 r. wysłano pismo wyjaśniające oraz wskazujące na braki maila przesłanego do wnioskodawcy. Organ w ogóle nie odpowiedział na żadne z wniesionych pism, przez co spełnione zostały warunki do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Podmiot zobowiązany nie wykonał żadnej czynności, która prowadziłaby do dokonania czynności przewidzianych w ustawie do dostępie do informacji publicznej. Co więcej wezwał do ujawnienia danych wnioskodawcy w celu jak należy domniemywać poznania kto jest wnioskodawcą a nie w celu wydania decyzji. W odpowiedzi na skargę Rektora Społecznej Akademii Nauk w Łodzi wniósł o jej odrzucenie, bądź oddalenie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z przepisów art. 16 i 17 k.p.a., w zw. z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. Zatem Rektor Społecznej Akademii Nauk, w przypadku skierowania do niego wniosku o dostęp do informacji publicznej obowiązany jest stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób odpowiedni, w tym przepisy mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie, tj. art. 61 § 1, art, 63 § 1 - 3a, art. 64 k.p.a., a okoliczność wpływu maila z 11 czerwca 2023 r. wprost podlega pod dyspozycję art. 64 § 1 k.p.a., zatem wniosek winien zostać pozostawiony bez rozpoznania, skoro w treści przytoczonego maila nie wskazano adresu podmiotu wnoszącego, a enigmatyczny adres korespondencji mailowej – [...]@wp.pl - nie należy do podmiotu znanego stronie niniejszego postępowania. Z żadnej okoliczności przedmiotowej sprawy nie wynika, żeby Fundacja O. z siedzibą w W. - faktycznie miała przekazywać jakiekolwiek wnioski do Rektora Społecznej Akademii Nauk, w tym w szczególności obejmujący maila dołączonego do skargi. Tym samym nawet jeżeli udałoby się powiązać maila z 11 czerwca 2023 r. z Fundacją to i tak wniosek taki zostałby pozostawiony bez rozpoznania, stosownie do dyspozycji art. 64 § 1 k.p.a. Tym samym przedmiotowa skarga jest w całości bezzasadna. W piśmie procesowym nadesłanym 9 listopada 2023 r. Fundacja podtrzymała zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - p.p.s.a.). Zgodnie z dyspozycją tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania; Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wyjaśnić należy, że pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, jednakże w sądowej praktyce stosowania prawa ukształtował się pogląd, zgodnie z którym bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2010, s. 70; wyroki NSA z 24 lipca 2013 r., I OSK 2749/12; z 3 lipca 2014 r., II OSK 348/13; z 4 września 2014 r., I OSK 413/14 – orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – u.d.i.p.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że Rektor Społecznej Akademii Nauk w Łodzi jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (por. wyrok tutejszego sądu z 13 listopada 2018 r., II SA/Łd 375/18). Wyjaśnić także należy, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym przy tym przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. i zawiera jedynie przykładowy katalog spraw i dlatego dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przyjąć zatem należy, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Dodać za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy, iż "informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa" (zob. uchwała NSA z 9 grudnia 2013 r., I OPS 8/13). Nie ulega wątpliwości, że w tak rozumianym pojęciu informacji publicznej, mieszczą się żądane we wniosku informacje, jako informacje związane z funkcjonowaniem podmiotu wykonującego zadania publiczne. W konsekwencji przypomnieć należy, iż po otrzymaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej podmiot zobowiązany, co do zasady winien: 1) zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p.), udostępnić wnioskodawcy żądaną informację publiczną; 2) ewentualnie w tym terminie wydać - zgodnie z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. - decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli uzna, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p.; 3) albo jeżeli podmiot nie dysponuje informacją publiczną wskazaną w skierowanym do niego wniosku lub gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, by nie pozostawać w stanie bezczynności lub przewlekłości, winien w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku powiadomić o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie, przy czym informacja taka nie wymaga formy decyzji administracyjnej, o jakiej stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p W ocenie sądu skoro objęta wnioskiem informacja stanowi informację publiczną, a Rektor Społecznej Akademii Nauk w Łodzi jest podmiotem, na którym ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej, to w niniejszej sprawie podmiot ten był zobowiązany do załatwienia złożonego wniosku we właściwym trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Należało zatem albo udostępnić w formie czynności materialno-technicznej (pismem) w terminie, o którym mowa w art. 13 u.d.i.p. żądaną przez skarżącego informację albo odmówić jej udostępnienia decyzją (w trybie art. 16 u.d.i.p.) gdyby organ uznał, że zachodzą przeszkody do jej udostępnienia z art. 5 u.d.i.p. Ewentualnie - gdyby uznał, ze rzeczona informacja ma walor informacji przetworzonej należało w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wezwać skarżącego do wykazania przesłanki, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Odnosząc się do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę wyjaśnić należy, że wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom, nie stanowi on bowiem podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi wniosku o udostępnienie informacji publicznej obejmują jasne sformułowanie, co jest przedmiotem żądania, w celu wykazania, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. W przepisach u.d.i.p. brak jest natomiast nakazu podawania przez wnioskodawcę swoich danych osobowych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej można równie dobrze złożyć anonimowo, poprzez email. Wniosek taki wszczyna postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 14 listopada 2019 r., I OSK 692/18). Argumentem przemawiającym za dopuszczalnością także i takiej formy wniosku jest wynikający z przepisów u.d.i.p. brak konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to ze względu na to, że żądając dostępu do informacji publicznej nie ma obowiązku wykazywania się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym. Pamiętać trzeba, iż to właśnie cel ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz regulacja jej art. 10 ust. 2, która przewiduje, iż informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, uzasadnia stanowisko, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Konieczność identyfikacji podmiotu zwracającego się o udostępnienie informacji publicznej uaktualni się jedynie w takich układach, w których niezbędne będzie wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, zajdzie konieczność wezwania wnioskującego do uiszczenia opłaty, ewentualnie gdy okaże się, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej (kwestia wykazania, w jaki sposób udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego). Wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. (zob. wyroki NSA z 18 stycznia 2019 r., I OSK 1742/18; z 16 października 2018 r., I OSK 2621/16; z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 3085/19; z 22 marca 2018 r., I OSK 2399/16). Nietrafne jest stanowisko, że niepodpisany wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony drogą email nie identyfikuje jego autora. Identyfikatorem jest właśnie adres email, z którego nadano wniosek. To, że adres email nie odzwierciedla imienia i nazwiska, (nazwy) autora wniosku, nie oznacza, że pozbawiony jest cech identyfikujących. Udostępnienie informacji publicznej zwrotnie na adres email, z którego przesłano wniosek zawsze będzie stwarzać pewność, że informacja ta trafiła do autora wniosku, pomimo że jego personalia nie będą ujawnione. W dostępie do informacji publicznej nie chodzi bowiem o to, aby zidentyfikować wnioskującego o udostępnienie informacji publicznej, lecz aby mieć pewność, że jest ona udostępniania temu podmiotowi, który o nią wnioskował (zob. wyrok NSA z 1 czerwca 2022 r., III OSK 5102/21). Tym samym należy przyjąć, że kwestia braku skorelowania pomiędzy nazwą email, identyfikatorem jego właściciela oraz danymi osobowymi skarżącego pozostaje bez znaczenia z perspektywy oceny skuteczności wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jeżeli wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął drogą mailową do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia, a udostępnienia informacji publicznej zażądano zwrotnie, również poprzez email, to co do zasady wniosek taki powinien zostać załatwiony w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Odstępstwem od tej reguły są te skonfigurowania, w których wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), zachodzi konieczność wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), względnie wezwania wnioskującego o uiszczenie opłaty (art. 15 ust. 1 u.d.i.p.). W takich sytuacjach ujawnienie danych identyfikujących wnioskodawcę będzie niezbędne. W niniejszej sprawie żadna z wyżej wymienionych sytuacji nie miała miejsca, co potwierdza okoliczność, że pismem datowanym na 20 czerwca 2023 r. ujawnił się podmiot, który złożył wniosek, tj. skarżąca Fundacja. Z tą datą organ już miał świadomość kto jest wnioskodawcą, a mimo to nie podjął wskazanych wyżej dalszych działań zmierzających do rozpoznania złożonego wniosku. Organ nie wykonał żadnej czynności, która prowadziłaby do dokonania czynności przewidzianych w ustawie do dostępie do informacji publicznej. Słusznie zatem wywodzi strona skarżąca że organ pozostaje w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W konsekwencji przyjąć należało, że organ w dacie orzekania przez sąd pozostawał w bezczynności, co powodowało konieczność zobowiązania go do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z 11 czerwca 2023 r. w trybie przewidzianym w u.d.i.p., o czym orzeczono w punkcie pierwszym wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W ocenie sądu opisana bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie drugim wyroku, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności czy lekceważenia wniosku skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W rozpoznawanej sprawie sąd uwzględnił fakt, że organ zareagował na wniosek strony, natomiast żądanie danych identyfikacyjnych wnioskodawcy i w efekcie niezałatwienie wniosku strony skarżącej było wynikiem błędnej wykładni wskazanych w odpowiedzi na skargę przepisów. Stąd też należało przyjąć, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. – orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku. Wyjaśnić także wypada, że strona skarżąca jako organizacja pożytku publicznego nie ponosiła w niniejszej sprawie kosztów postępowania, nie była tez reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.