II SAB/Łd 99/14

Dnia 9 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2014 roku sprawy ze skargi J. F. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w przedmiocie zakończenia postępowania dotyczącego legalności wybudowania budynku 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu, 2. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. miała charakter rażącego naruszenia prawa, 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz skarżącego J. F. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. Pismem z dnia [...] J. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w sprawie legalności wybudowania budynku. Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 30 marca 2012 r. (data wpływu do organu 4 kwietnia 2012 r.) J. F. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. m.in. o sprawdzenie legalności i prawidłowości przeprowadzonej rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego na działce nr 31 przy ul. A 6 w K. Z wniosku J. F. prowadzone są również odrębne postępowania dotyczące legalności dokonania zmiany sposobu użytkowania powyższego budynku, sposobu odprowadzania wód opadowych z budynku, legalności wykonania ocieplenia oraz ogrodzenia międzyposesyjnego. W dniu 19 kwietnia 2012 r. na działce oznaczonej nr ewidencyjnym 31, położonej w K., przy ul. Aj 6, będącej własnością W. Z. dokonane zostały oględziny. Ustalono, że na przedmiotowej działce zlokalizowany jest budynek mieszkalny, jednak w dniu kontroli właściciel nie przedłożył dokumentacji projektowej ani pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w zakresie dokonania rozbudowy nie potwierdziło jej wykonania w związku z czym decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. umorzył postępowanie administracyjne w powyższym zakresie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił opisaną wyżej decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zwracając uwagę na konieczność ustalenia ponad wszelką wątpliwość czy przedmiotowy budynek został wybudowany legalnie. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nakazał W. Z. przedłożenie inwentaryzacji powykonawczej przedmiotowego budynku mieszkalnego, uwzględniającej wykonanie niezbędnych zmian lub przeróbek do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami oraz orzeczenia technicznego, zawierającego ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych i zdatności do użytkowania wybudowanego obiektu wraz z niezbędnymi opiniami i uzgodnieniami, sporządzoną przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami – w terminie do dnia 30 stycznia 2014 r. Pismem z dnia 7 listopada 2013 r. J. F. wniósł do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zażalenie na bezczynność organu I instancji w sprawie legalności budynków na działce nr 31 w K. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. odmówił wyznaczenia organowi I instancji dodatkowego terminu zakończenia sprawy, dotyczącej legalności wybudowania przedmiotowego budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że organ I instancji skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a. i przedłużył termin załatwienia sprawy. Wobec uznania za zasadne wydania postanowienia w trybie art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 38 z 1981r., poz. 229 ze zm.), organ I instancji oczekuje na przedłożenie stosownej dokumentacji przez W. Z., co winno nastąpić do 30 stycznia 2014 r. Jakkolwiek organ nie załatwił sprawy w sposób, o którym mowa w art. 104 k.p.a., to nie można stwierdzić, że nie załatwił on sprawy w terminie, bowiem prowadzi postępowanie wyjaśniające w sprawie. Wspomnianym na wstępie pismem z dnia 6 czerwca 2014 r. J. F. złożył w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w sprawie legalności wybudowania budynku. Skarżący zarzucił naruszenie art. 8, 12, 35 § 1 i 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwiania sprawy i wniósł o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W treści skargi opisał przebieg dotychczasowego postępowania i wyjaśnił, że sprawa z jego wniosku z kwietnia 2012 r. do dnia wniesienia skargi nie została załatwiona poprzez wydanie aktu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Organ opisał przebieg postępowania, nadto nie podzielił argumentów skarżącego uznając, że prowadzi czynności zmierzające do ostatecznego załatwienia sprawy. Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nakazał W. Z. 1. doprowadzenie budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami tj. zamurowanie otworu okiennego w pomieszczeniach znajdujących się na parterze budynku: ganku i łazienki oraz pokoju na piętrze budynku luksferami szklanymi; umieszczenie drzwi zewnętrznych do pomieszczenia kotłowni w odległości zgodnej z przepisami tj. 4m od granicy nieruchomości sąsiedniej; 2. doprowadzenie sposobu odprowadzania wód opadowych z budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 31 do stanu zgodnego z prawem poprzez włączenie rur spadowych zbierających wody opadowe z połaci dachowej ze spadkiem w stronę ulicy A do kanalizacji deszczowej znajdującej się w ulicy A (po uprzednim uzgodnieniu włączenia do kanalizacji z gestorem – właścicielem kanalizacji), 3. doprowadzenie rynny budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce oznaczonej nr 31 do zgodności z obowiązującymi przepisami przez jej skrócenie do istniejącego okapu własnego budynku (połać ze spadkiem w kierunku ul. A) – do dnia 31 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a . Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie legalności przeprowadzonej rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr 31 przy ul. A 6 w K. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie, jaki wynika z art. 35 k.p.a., wymieniony organ nie podejmie żadnej czynności w sprawie, lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Sąd administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność organu obowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest bowiem dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień, innych aktów i czynności oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa. Następnie należy rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz czy taki tryb przed wniesieniem skargi został wyczerpany. Dopiero w dalszej kolejności, o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, sąd ustala, czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jaką niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, iż zarzut bezczynności dotyczy postępowania administracyjnego w sprawie, która winna być zakończona decyzją (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), zaś skarżący, wnosząc zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wyczerpał tryb, określony w art. 37 § 1 k.p.a., co czyni zadość wymogom, określonym w art. 52 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że skarga jest dopuszczalna, co pozwala na merytoryczną ocenę jej zasadności. W rozpatrywanej sprawie organ po złożeniu przez skarżącego wniosku o wszczęcie postępowania powinien niezwłocznie podjąć wszystkie wymagane prawem czynności, zmierzające do załatwienia sprawy. Ponieważ datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji, postępowanie z wniosku skarżącego toczyło się więc już od 2 kwietnia 2012 r. Jak stanowi art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Co do zasady, sprawa z wniosku skarżącego powinna zostać załatwiona zatem najpóźniej do dnia 2 czerwca 2012 r. przez wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Zasada szybkości postępowania określona w art. 12 k.p.a. ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35 – 38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a. organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W rozpatrywanej sprawie na skutek wniosku skarżącego z dnia 30 marca 2012 r. pierwszą w sprawie decyzję organ administracji wydał po upływie 10 miesięcy tj. [...], po jej uchyleniu przez organ wyższej instancji w dniu 17 maja 2013 r. do dnia wniesienia skargi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zakończył sprawy właściwym aktem administracyjnym. Dlatego też skarga okazała się usprawiedliwiona, bowiem organ w dniu wniesienia skargi pozostawał bezczynny. Dopiero po wniesieniu skargi do tutejszego Sądu organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] nr [...]. Postępowanie w zakresie zobowiązania organu do dokonania czynności w dniu orzekania przez sąd okazało się zatem bezprzedmiotowe. Działając zatem na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie, czemu dał wyraz w pkt 1 sentencji wyroku. Załatwienie sprawy po wniesieniu skargi nie zwalnia jednak sądu w zakresie orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, czy miały miejsce z rażącym naruszenie prawa oraz czy uzasadnione jest wymierzenie grzywny. O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie miały charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim art. 149 § 1 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Z analizy tego przepisu w kontekście art. 417¹ § 3 Kodeksu cywilnego wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać także na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub też że bezczynność organu wystąpiła, lecz nie miała charakteru rażącego (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 17/13 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc zatem do oceny zaistniałej bezczynności wskazać należy, iż biorąc pod uwagę okoliczności sprawy bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Przede wszystkim po uchyleniu pierwszej decyzji wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. – decyzji z dnia [...], organ nie podejmował konkretnych czynności zmierzających do zakończenia sprawy przez okres 4 miesięcy tj. aż do wydania postanowienia z dnia [...] zobowiązującego W. Z. do przedłożenia inwentaryzacji powykonawczej budynku mieszkalnego. Co istotne, mimo upływu tego okresu, wspomniane postanowienie i tak nie stanowiło załatwienia sprawy w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Ponadto, mimo wyznaczonego w tym postanowieniu terminu tj. 30 stycznia 2014 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nie zakończył prowadzonego postępowania przez kolejne 6 miesięcy tj. aż do wydania decyzji z dnia [...] nakazującej doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem. Podkreślenia wymaga, że strona, niezależnie od stopnia zawiłości sprawy, ma prawo oczekiwać rozstrzygnięcia swojej sprawy w rozsądnym terminie. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma ponadto znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 19 września 2013 roku, sygn. akt: I SAB/Wa 243/13 oraz z dnia 12 września 2013 roku, sygn. akt: I SAB/Wa 364/13, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego, że działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. były podejmowane w dużych odstępach czasu, Sąd uznał, że zaistniała bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do wydania stosowanego (pkt 1) oraz stwierdzono, iż ustalona w sprawie bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa (pkt 2). O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. (pkt 3). A. P.