III SA/Łd 1003/21

Dnia 17 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędzia WSA Paweł Dańczak, Protokolant Starszy asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2022 roku sprawy ze skargi M. S. i W. S. na czynność Burmistrza O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany z urzędu numeracji porządkowej nieruchomości 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Burmistrza O. solidarnie na rzecz M. S. i W. S. kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M.S. i W.S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na czynność Burmistrza O. z [...] nr [...] w przedmiocie zmiany z urzędu numeracji porządkowej nieruchomości położonej w obrębie B., gmina O.: dla budynku znajdującego się na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o nr ewidencyjnym 1627/2 z dotychczasowego numeru porządkowego "49L" położonego w miejscowości M. na "286" w miejscowości B., gmina O. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. Zawiadomieniem z [...] nr [...] Burmistrz O. na podstawie art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm.), dalej "p.g.k." w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. poz. 1368) poinformował M.S. i W.S. o dokonanej z urzędu zmianie numeracji porządkowej nieruchomości w obrębie B., gm. O.: dla budynku znajdującego się na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o nr ewid. 1627/2 położonej w obrębie B., gm. O., dotychczasowy numer porządkowy "49L" położony w miejscowości M., gm. O. na porządkowy "286" w miejscowości B., gm. O. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 47 a ust. 5 p.g.k. wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe, z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. Na podstawie § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów, w przypadku gdy w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia istnieją numery porządkowe niespełniające wymogów określonych w § 6 ust. 4, organ prowadzący ewidencję miejscowości, ulic i adresów dokonuje odpowiedniego przenumerowania z urzędu. Zgodnie z przepisem § 6 ust. 9 cyt. rozporządzenia - w przypadku gdy nadawanie kolejnych numerów porządkowych może powodować zaburzenie dotychczasowego ładu i czytelności numeracji porządkowej, organ prowadzący ewidencję podejmuje działania umożliwiające nadawanie numerów porządkowych zgodnie z ładem w zakresie numeracji porządkowej. Dodatkowo należy nadmienić, że w międzyczasie podjęto działania zmierzające do ujednolicenia nadawania numerów porządkowych pod prognozowaną zabudowę w obrębie B. Organ przypomniał o wynikającym z art. 47b ust. 1 i 2 wym. ustawy obowiązku umieszczenia w widocznym miejscu na ścianie frontowej budynku tabliczki z numerem porządkowym w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o ustaleniu tego numeru. Na tabliczce oprócz numeru porządkowego zamieszcza się również nazwę ulicy, placu lub miejscowości. W przypadku, gdy budynek położony jest w głębi ogrodzonej nieruchomości, tabliczkę z numerem umieszcza się również na ogrodzeniu. Tablica z numerem porządkowym nieruchomości powinna być od zmroku do świtu oświetlona oraz utrzymana w należytym stanie. Winni niewykonania tego obowiązku, zgodnie z art. 64 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 281 ze zm.), podlegają karze grzywny albo karze nagany. Organ wskazał, że osobom, którym adres został zmieniony, zostaną z urzędu uaktualnione dane meldunkowe. Z uwagi na fakt, iż od 1 marca 2015 r. dowód nie potwierdza adresu zameldowania, wymiana dowodu osobistego nie jest konieczna. Pismem z 21 września 2021 r. skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, wskazując na naruszenie następujących przepisów: - art. 47b ust. 5 p.g.k. mające wpływ na wynik sprawy, - § 6 ust. 4 i § 6 ust. 9 oraz § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów przez wydanie zawiadomienia o zmianie z urzędu numeru porządkowego, mimo braku istnienia ku temu przesłanek, powołanie się na błędną podstawę prawną, - § 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy I Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie i miejscowości, ulic i adresów. Wzywający do usunięcia naruszenia prawa zauważyli, że ewentualne czynności w związku z istniejącą niezgodnością nazwy obrębu i miejscowości dla mieszkańców, którzy mają już nadane numery porządkowe nieruchomości, winny być prowadzone w trybie § 9 cytowanego rozporządzenia, tj. w ramach aktualizacji danych ewidencji, - art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyczerpanie możliwości zebrania materiału dowodowego, - art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wskazania dowodów, na jakich organ się oparł wydając kwestionowane rozstrzygnięcie, - art. 7, 8, 9,12, 80 k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie przy wydaniu zawiadomienia dowodów przedstawionych przez skarżących organowi, - art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., tj. zasadę równości obywateli wobec prawa w związku z odmiennym, uznaniowym potraktowaniem obywateli w takiej samej sytuacji prawnej. Skarżący wskazali, że w powyższej sytuacji doszło do wybiórczego zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r.. W piśmie z dnia [...] Burmistrz O. zawiadomił bowiem o zmianie z urzędu istniejącej numeracji porządkowej tylko w odniesieniu do części nieruchomości znajdujących się w obrębie B., w ciągu miejscowości drogi krajowej nr 12. W piśmie z [...] nr [...] Burmistrz O. podtrzymał stanowisko wyrażone w zawiadomieniu z [...]. M.S. i W.S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na czynność Burmistrza O. z [...] nr [...] polegającą na zmianie z urzędu numeracji porządkowej nieruchomości w obrębie B. Zaskarżonej czynności zarzucili: 1. art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 p.g.k. w zw. z § 6 ust. 4, § 6 ust. 9 oraz § 12 ust. 3 rozporządzenia z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów poprzez ich błędne zastosowanie i dokonanie zmiany z urzędu numeru porządkowego nieruchomości z dotychczasowego numeru porządkowego "49L" położonego w miejscowości M., gm. O. na "286" w miejscowości B., gm. O., pomimo braku istnienia ku temu przesłanek określonych w powyższych przepisach, a stanowiących podstawę prawną wskazaną w zawiadomieniu z [...], - § 9 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r. poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, - art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyczerpanie możliwości zebrania materiału dowodowego, - art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wskazania dowodów, na jakich organ się oparł wydając kwestionowane rozstrzygnięcie, - art. 7, 8, 9, 12, 80 k.p.a. poprzez niedokładne i nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności w zakresie ładu i czytelności numeracji porządkowej oraz skutków zmiany numeracji porządkowej, - art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., tj. zasadę równości obywateli wobec prawa w związku z odmiennym, uznaniowym potraktowaniem obywateli w takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej. Skarżący wnieśli o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podnieśli, że czynnością Burmistrza O. dokonano nie tylko zmiany numeracji ich nieruchomości, ale przede wszystkim zmiany przynależności ich nieruchomości do miejscowości, tj. z M. na miejscowość B. Podkreślono, że zmiana numeracji porządkowej nieruchomości może być rozważana w przypadku wadliwości ustalonych numerów porządkowych, jednakże nie może skutkować powstaniem trudności w jej wykorzystaniu, co będzie miało miejsce w zaistniałej sytuacji. Powyższa zmiana, wbrew stwierdzeniom zawartym w zawiadomieniu skutkować będzie zaburzeniem dotychczasowego ładu i czytelności numeracji porządkowej. Obowiązująca bowiem przed zmianą numeracja porządkowa charakteryzowała się logiką i czytelnością, którą zniweczy decyzja Burmistrza. Przed zmianą numeracji nieruchomości objęte decyzją Burmistrza przynależały do miejscowości M., w ramach której tworzyły logiczną całość zapewniając ciągłość i przestrzenną regularność. Nieruchomości objęte zmianą numeracji leżą bowiem w bezpośrednim sąsiedztwie pozostałych zabudowań miejscowości M., wzdłuż głównej drogi przebiegającej przez tą miejscowość, tj. DK nr 12 (mapa obrazująca położenie nieruchomości objętych zmianą numeracji w załączeniu). Z kolei wieś B., do której po zmianach ma przynależeć nieruchomość skarżących oddalona jest o ponad jeden kilometr. Na mocy czynności Burmistrza stworzony zostanie odległy od wsi B. przysiółek obejmujący kilka posesji położonych tuż przy miejscowości M.. Takie rozwiązanie, z niezrozumiałych względów forsowane przez władze aminy O., jest zupełnie nieuzasadnione. Działanie to bez wątpienia doprowadzi do zaburzenia ciągłości i regularności przestrzennej. Spowoduje także utrudnienie wykorzystywania nowej numeracji choćby ze względu na ukształtowane przyzwyczajenia mieszkańców. Czynnością Burmistrza O. podpartą przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów, która rzekomo miała "ujednolicić nadawanie numerów porządkowych pod prognozowaną zabudowę w obrębie B.", doszło do skomplikowania oraz jeszcze większej niespójności w obrębie numeracji porządkowych nieruchomości znajdujących się w obrębie B.. Burmistrz O. swoją niezrozumiałą decyzją podzielił bowiem istniejące osiedle położone w obrębie geodezyjnym B., a przynależne dotychczas do miejscowości M., zmieniając tylko części nieruchomości numerację porządkową na B., pozostawiając zaś część nieruchomości z tego obrębu we wsi M. Tym samym podzielił podmioty, które mają nadaną numerację porządkową niespójnie z obrębem na 2 części: na tych, których numeracje dostosowuje do nazwy obrębu i na tych, którzy po "porządkujących" zmianach nadal będą mieli numerację niezgodną z obrębem geodezyjnym. Decyzja ma charakter wybiórczy i uznaniowy, nie niesie ze sobą żadnego uproszczenia, ujednolicenia ani uporządkowania numeracji. Zmiana niesie szereg problemów logistycznych, zakłócenie bezpieczeństwa osiedla, dezorientację ludzi, a także konieczność poniesienia znacznych kosztów: administracyjnych (w tym dotyczących przenoszenia znaków drogowych, informacji, aktualizacji dokumentów i danych), gospodarczych (wysokie koszty związane ze zmianą warunków funkcjonowania podmiotów gospodarczych na tym terenie) i społecznych. Skarżący podnieśli, że M. jest marką ich firmy od 30 lat. Klienci nie rozpoznają ich po nazwisku, czy po nazwie firmy, tylko mówią sklep w M. Zdecydowali się pobudować firmę w tym miejscu po informacji z Urzędu Gminy, że otrzymają numer porządkowy w miejscowości M., jak również mając sąsiadów z numerami porządkowymi w miejscowości M. Odnosząc się do samej treści zawiadomienia skarżący wskazali, że organ przywołuje w nim jako podstawę prawną § 6 ust. 4 w związku z § 6 ust. 9 w związku z art. 12 ust.3 ww. rozporządzenia, które to przepisy nie zostały prawidłowo zastosowane. Z niezrozumiałych względów przywołano § 6 ust. 4 rozporządzenia stanowiący, iż "Nie prowadzi się numeracji porządkowej dotyczącej części miejscowości". Powyższy przepis nie ma żadnego związku z sytuacją nieruchomości, które przecież miały nadany numer porządkowy we wsi M., a nie jej części. Zabudowania powstawały na przedmiotowym obszarze od wielu lat, w ciągu miejscowości M., bezpośrednio sąsiadując z nieruchomościami z obrębu M., ponad kilometr od zabudowań miejscowości B. Nie prowadzono numeracji porządkowej dla części nieruchomości. Przed wieloma laty uznano zaś, iż nowopowstałe zabudowania, bezpośrednio sąsiadujące z obrębem M., niepozostające w bliskości z zabudowaniami w B., zaliczone będą do miejscowości M.. Także wskazany w zawiadomieniu § 6 ust. 9 stanowiący, iż "W przypadku gdy nadawanie kolejnych numerów porządkowych może powodować zaburzenie dotychczasowego ładu i czytelności numeracji porządkowej, organ prowadzący ewidencję podejmuje działania umożliwiające nadawanie numerów porządkowych zgodnie z ładem w zakresie numeracji porządkowej" został niewłaściwie zastosowany. Pojęcie "nadawanie kolejnych numerów porządkowych" odnosi się do nadawania nowych numerów porządkowych nieruchomości zgodnie z wybranym porządkiem, a nie do argumentowania zmian numeracji nadanych przed laty. Przepis, którego celem jest zapewnienie przejrzystości nadawania nowych numerów został w tym przypadku wadliwie wykorzystany jako argument do zmiany numeracji istniejącej od lat. § 6 ust. 9 dotyczy pierwszorazowego nadawania numerów nieruchomościom, których właściciele wystąpią ze stosownym wnioskiem do właściwego organu. Niezrozumiałe jest powoływanie się na ten przepis, w sytuacji gdy ten sam organ, wbrew mieszkańcom od kilkunastu lat zamieszkującym teren, zmienia nadaną przez siebie numerację porządkową nieruchomościom pierwotnie powstałym na tym osiedlu. W tle pozostaje absurdalna argumentacja, że ważniejsza jest wola nowoprzybyłych na ten teren mieszkańców wsi B. oraz zmienianie numerów porządkowych ludziom dotychczas zamieszkującym osiedle w akcie dostosowania do woli osób, które "zamierzają" budować się w okolicy wskazanego obszaru w bliżej nieokreślonym miejscu i czasie. Jednocześnie przez Burmistrza O. nadal są nadawane numery porządkowe niezgodnie z obrębami geodezyjnymi. Organ wybiórczo traktował także §12 ust. 3 rozporządzenia stanowiącego: "W przypadku gdy w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia istnieją numery porządkowe niespełniające wymogów określonych w § 6 ust. 4, organ prowadzący ewidencję miejscowości, ulic i adresów dokonuje przenumerowania z urzędu albo wnosi do rady gminy o wszczęcie procedury zmiany rodzaju miejscowości zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych". Burmistrz O., powołując się na § 12 ust. 3 rozporządzenie ograniczył się do wskazania tylko pierwszej części przepisu do słów "przenumerowania z urzędu", bez uzupełnienia o alternatywną opcję, ukazaną w dalszej części przepisu: ,,(... )albo wnosi do rady gminy o wszczęcie procedury zmiany rodzaju miejscowości zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych". Jest to o tyle istotne, że Burmistrz O. został przed wydaniem przedmiotowej decyzji poinformowany o zamiarach wszczęcia procedury zmiany obrębu geodezyjnego dla osiedla mieszkalnego w ciągu miejscowości M. w obrębie geodezyjnym B., co jest w tych okolicznościach zdecydowanie bardziej uzasadnione niż zmiana numeracji i przynależności do miejscowości. W odpowiedzi na skargę Burmistrz O. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odwołał się do § 12 ust. 3, § 6 ust. 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Wskazał też, że zgodnie z § 3 ust. 1 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w O. Nr IX/80/03 z dnia 27 czerwca 2003 roku w sprawie uchwalenia statutu sołectwa B., "teren działania sołectwa obejmuje obszar obrębu geodezyjnego B. utworzonego przez właściwy organ do spraw ewidencji gruntów i budynków". Tym samym przez miejscowość i sołectwo należy rozumieć obszar znajdujący się w obrębie geodezyjnym B. Tożsamy zapis znajduje się w § 3 ust. 1 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w O. Nr IX/110/03 z dnia 27 czerwca 2003 roku w sprawie uchwalenia statutu sołectwa M. Procedurę zmiany numeracji porządkowej nieruchomości w obrębie geodezyjnym B. zainicjowało pismem z dnia 21 sierpnia 2020 roku (dowód: pismo z dnia 21 sierpnia 2021 r.) sołectwo B., reprezentowane przez sołtysa i radę sołecką, działające w imieniu mieszkańców wsi B. W tym samym okresie wpłynęły jeszcze trzy pisma mieszkańców B., którzy nie wyrażali zgody na numery porządkowe z M. W dniu 28 września 2020 r. wpłynęło pismo mieszkańców M., reprezentowanych przez radnego Rady Miejskiej w O. oraz przez sołtysa M., w którym wyrazili swój stanowczy sprzeciw przeciwko działaniom zmierzającym do zmiany polegającej na wyłączeniu części M. i przyłączeniu do wsi B. W odpowiedzi na pismo mieszkańców zostało zorganizowane spotkanie mieszkańców M. oraz B. wraz z Burmistrzem w dniu 12 października 2020 r., na którym strony przedstawiały argumenty na poparcie swoich racji (dowód - lista obecności ze spotkania). Mieszkańcy M. wnosili o pozostawienie numeracji w M. a mieszkańcy B. wnosili o zmianę tej numeracji dla B. W wyniku analizy dokumentacji związanej z numeracją porządkową ustalono, że pierwotnie w tym obszarze, kiedy żadnej zabudowy jeszcze nie było (na południe od drogi krajowej Nr 12), właściciele restauracji wystąpili o nadanie numeru porządkowego dla tego właśnie obiektu położonego w obrębie geodezyjnym B. i zawiadomieniem nr [...] otrzymali nr "178a" w miejscowości B. Następnie, pismem z dnia 5 marca 2003 r., ci sami wnioskodawcy zawnioskowali o to, by nadano im numer porządkowy z M. Zawiadomieniem Nr [...] z dnia 2 kwietnia 2003 r. dla działki nr 1783/3 w obrębie geodezyjnym B. nadano numer porządkowy "49f z M.. Z kolei po północnej stronie drogi krajowej Nr 12 (w obszarze gdzie dokonano zmiany numeracji porządkowej nieruchomości), zawiadomieniem nr [...] z dnia 7 maja 2012 r. (na pisemny wniosek) organ przychylił się do prośby wnioskodawczyni, aby dla nowo wybudowanego budynku mieszkalnego na działkach o nr ewid. 1622/4, 1623/5 w obrębie B. nadać numer porządkowy miejscowości M. Powyższe działania jednoznacznie wskazują na dokonanie numeracji niezgodnie z przynależnością obrębu do danej miejscowości. Mając powyższe na względzie Burmistrz postanowił podjąć kroki zmierzające do uporządkowania numeracji w tym obszarze i zawiadomieniem Nr [...] w dniu 21 września 2020 r. nadał numer porządkowy "290" w miejscowości B. dla nowo wybudowanego budynku mieszkalnego. Budynek ten znajduje się pomiędzy budynkami oznaczonymi numerami porządkowymi "49g" i "49 o" M. Wadliwość numeracji porządkowej nieruchomości, polegająca na posługiwaniu się numeracją porządkową z sąsiedniej miejscowości, tj. M. dla nieruchomości położonych w obrębie geodezyjnym B. (w przedmiotowym obszarze), jak również podjęcie kroków zmierzających do ujednolicenia miejscowości z obrębem (poprzez rozpoczęcie nadawania numerów porządkowych w obrębie geodezyjnym B. od miejscowości B.), powoduje utrudnienia w ich wykorzystaniu i tym samym konieczność ich modyfikacji. Organ wskazał, że w przedmiotowym terenie nadany został już numer porządkowy "290" dla budynku znajdującego się na nieruchomości o nr ewid. 1630/5 w obrębie B. (dowód: zawiadomienie Burmistrza O.). Zaistniała sytuacja powoduje trudności w dalszym wykorzystywaniu funkcjonującej numeracji nieruchomości w tym obszarze, wprowadza w błąd i skutkuje trudnościami w dotarciu różnorakich służb. Organ uznał, że dotychczasowa nazwa miejscowości i nadany numer porządkowy skarżących są niewłaściwe, ponieważ nie uwzględniają przynależności nieruchomości do obrębu geodezyjnego B. Po zapoznaniu się z szeregiem nieprawidłowości, jakie miały miejsce przy nadawaniu numerów porządkowych w problemowym obszarze, tj. nadawaniu nazw i numerów porządkowych nieruchomościom od miejscowości sąsiedniej, organ został zobligowany do podjęcia kroków mających na celu uporządkowanie i zmianę numeracji porządkowej w "problemowym obszarze". Sposób rozumowania organu zmierza do respektowania przy nadawaniu numerów porządkowych przypisanych nazw miejscowości, które pokrywają się z obrębami geodezyjnymi, co w ocenie organu przyniesie skutek w postaci jasnego, uporządkowanego ciągu liczb nadanych numerów porządkowych w miejscowości B., a to z kolei przyczyni się do łatwej ich identyfikacji w terenie. W ocenie organu brak jest dowodów świadczących o tym, że nieruchomość skarżących przynależy do miejscowości M. Położenie działki wskazuje na obręb geodezyjny B., co z kolei powinno ukierunkować organ do nadawania numeru porządkowego właściwego obrębowi geodezyjnemu i miejscowości jemu przynależnej. Organ nie może przy nadawaniu numerów porządkowych podejmować działań nieracjonalnych i działać w sposób nieprzewidywalny. Skoro więc podjął już działania mające na celu przypisywanie numerów porządkowych zgodnie z obrębami geodezyjnymi tudzież miejscowościami i w oparciu o przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów, koniecznym stała się zmiana numeracji porządkowej dla budynku położonego na działce nr ewid. 1627/2 obr. B., gm. O. Dokonując zmiany numeracji porządkowej nieruchomości podjęto niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego (dokonano analizy dokumentacji archiwalnej w postaci rejestru numerów porządkowych nieruchomości, a także map katastralnych) i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, którzy numery porządkowe będą odtąd mieli nadawane w oparciu o istniejący stan prawny nieruchomości, tj. pod kątem przynależności do obrębu geodezyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Ratio legis tego rodzaju regulacji rozszerzającej kontrolę sądu administracyjnego poza zakres decyzji i postanowień, jest w tym, by sądowa kontrola obejmowała także takie działania administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, ale również dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy, lub inne jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których państwo realizuje swoje zadania (por. T. Woś: (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Komentarze LexisNexis, Wyd. 4, kom. do art. 3 ustawy). Podnieść należy, że kwestia nadania numeru porządkowego nieruchomości została uregulowana w art. 47a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm., zwanej dalej: "p.g.i.k."). Stosownie do treści art. 47a ust. 1 p.g.i.k., do zadań gminy należy ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera między innymi dane adresowe określające numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi, w tym w szczególności budynków: biurowych, ogólnodostępnych wykorzystywanych na cele kultury i kultury fizycznej, o charakterze edukacyjnym, szpitali i opieki medycznej oraz przeznaczonych do działalności gospodarczej, wybudowanych, w trakcie budowy i prognozowanych do wybudowania (art. 47a ust. 4 pkt 5a p.g.i.k.). Zgodnie z art. 47a ust. 5 p.g.i.k., wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. a, z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. Nadanie numeru porządkowego nieruchomości jest zatem następstwem wykonania przez organ gminy zadań wskazanych w art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 p.g.i.k. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że nadanie numeru porządkowego dokonywane jest w formie czynności z zakresu administracji publicznej i jest to czynność o charakterze technicznym (tak np. wyroki: NSA z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 6/07, LEX nr 447879, NSA z dnia 18 stycznia 2002 r., sygn. akt SA/Bk 1074/01, ONSA 2003/2/65, NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 30/11, LEX nr 1149370, WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Go 760/10, LEX nr 953222). Z przepisów art. 47a p.g.i.k. oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. z 2021 r. poz. 1368) wynika, że nadanie, czy też zmiana na wniosek numeru porządkowego budynku, następuje na podstawie danych określonych w art. 47a ust. 6 p.g.i.k. oraz dokumentów załączonych do wniosku, którego wzór określa wskazane rozporządzenie. Organ przed podjęciem rozstrzygnięcia w przedmiocie nadania, zmiany, lub odmowy nadania, czy też odmowy zmiany numeru porządkowego winien zatem dokonać analizy przedstawionych danych i dokumentów mając na uwadze treść obowiązujących przepisów. Pomimo tego, że działania właściwego organu w przedmiocie nadania, zmiany lub odmowy nadania, czy też odmowy zmiany numeru porządkowego nie przybierają formy decyzji administracyjnej, to jednak w sytuacji, gdy kwestia nadania numeru, odpowiednio jego zmiany lub odmowy nadania, czy też odmowy zmiany numeru porządkowego, jest czynnością z zakresu administracji publicznej, poddanej kontroli sądu administracyjnego, to podjęcie tego rodzaju czynności przez organ powinno być umotywowane. Brak uzasadnienia stanowiska organu w sytuacji, kiedy czynność nadania, zmiany, odmowy zmiany, czy odmowy nadania nowego numeru porządkowego podlegają kontroli sądu administracyjnego powoduje, że czynność ta uchyla się spod kontroli Sądu. Nieprzedstawienie motywów, które legły u podstaw podjęcia takiej, a nie innej czynności, uniemożliwiają dokonanie przez Sąd kontroli jej legalności. Motywy przyjętego przez organ stanowiska muszą być nadto także znane stronie, której praw i obowiązków podjęta czynność dotyczy. Winny one zostać przez ten organ uzewnętrznione. Działanie organu w takim przypadku także polega na stosowaniu prawa i wywiera wymierne skutki w sferze praw i obowiązków adresata rozstrzygnięcia. Z konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego - art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa - art. 7 Konstytucji RP wynika, że działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ponadto prawo każdego obywatela do podania podstawy prawnej, na jakiej organ podjął konkretną działalność (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 893/14; LEX nr 1513776 oraz III SA/Kr 752/19, dostępny na CBOiS). W kontrolowanej sprawie, zawiadomienie Burmistrza O. z dnia [...], stanowiące uzewnętrznienie czynności, polegającej na zmianie numeru porządkowego budynku skarżących, nie zawiera żadnego uzasadnienia. Nie wiadomo, czy jest ono zgodne z treścią przepisów prawa materialnego - Prawa geodezyjnego i kartograficznego - regulujących kwestię nadawania, a więc i zmiany numeru porządkowego budynku. Brak wskazania motywów podjętej czynności, czyni tę czynność, jako naruszającą powyższe zasady, a więc bezskuteczną. Zwrócić bowiem należy uwagę, że (jak wynika rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów, zwanego dalej "rozporządzeniem") brak opisanych cech numeracji porządkowej we wsi, a więc jeżeli numery porządkowe powtarzają się (nie są unikalne) lub jeżeli zbiór numerów porządkowych nie jest ciągły i nie zapewnia przestrzennej regularności numeracji porządkowej, może być podstawą do rozważenia zmiany numeracji porządkowej nieruchomości. Jednakże samo stwierdzenie swoistej, opisanej wyżej, wadliwości numeracji porządkowej, nie jest wystarczającą przesłanką do wprowadzenia zmiany numeracji porządkowej. Wadliwość ta powinna mieć określony skutek, mianowicie - utrudnienia wykorzystywania numeracji. W taki sposób podstawa zmiany numeracji porządkowej nieruchomości została sformułowana w przepisie § 9 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę zgadza się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wyrażonym w wyroku z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 698/14; LEX nr 1771610, który podzielił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 16 października 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 752/19, a w którym sąd ten wskazał, że: "Z drugiej jednak strony okolicznością, która może przemawiać przeciwko wprowadzeniu zmiany numeracji porządkowej nieruchomości, nawet jeżeli numeracja jest wadliwa z powodu braku ciągłości i przestrzennej regularności, jest potrzeba zachowania dotychczasowej, ukształtowanej nieraz w długim okresie historycznym, numeracji porządkowej nieruchomości. Zmiana tak ukształtowanej numeracji nieruchomości, nawet jeżeli wprowadzona zostanie ciągłość i przestrzenna regularność numeracji, może bowiem prowadzić także do utrudnienia wykorzystywania nowej numeracji, na przykład ze względu na ukształtowane przyzwyczajenia mieszkańców. Omawiana okoliczność została uwzględniona przez ustawodawcę w taki sposób, że wprowadzona została zasada zachowania w jak najszerszym zakresie dotychczasowych danych adresowych. Wynika to wprost z przytoczonego wcześniej przepisu art. 47b ust. 5 p.g.i.k., formułującego upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia wykonawczego oraz wytyczne dotyczące treści tego aktu. Według treści wytycznych określenie szczegółowego zakresu informacji gromadzonych w bazach danych ewidencji miejscowości, ulic i adresów, organizacja i tryb tworzenia, aktualizacji i udostępnianie tych baz powinno nastąpić z zachowaniem w jak najszerszym zakresie dotychczasowych danych adresowych". Tym samym brak możliwości zapoznania się z motywami, które legły u podstaw podjęcia kontrolowanej czynności, nie pozwalał Sądowi na dokonanie kontroli jej legalności. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowany został również pogląd, z którym Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni się zgadza, że obowiązkiem każdego organu administracji jest wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia (w tym wypadku podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej), które to bezsprzecznie wywiera wpływ na sferę praw i obowiązków skarżącego, jako właściciela nieruchomości, na której znajduje się budynek, którego dotyczy zmiana numeru porządkowego. Uzasadnienie, które legło u podstaw podjęcia przez Burmistrza kwestionowanej czynności winno więc zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, zwłaszcza tych aspektów, na które zwrócił uwagę w przywoływanym wyroku WSA w Lublinie z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 698/14 (LEX nr 1771610). Burmistrz powinien zatem w motywach podjętej czynności przedstawić racje, które przemawiały za zmianą numeru porządkowego budynku i przedstawić w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący tok rozumowania, który doprowadził go do podjęcia określonej czynności, przedstawiając ocenę poszczególnych dowodów i podniesionych argumentów stron. Powinien więc przedstawić okoliczności związane z wadliwością wynikłą z braku ciągłości i zapewnienia przestrzennej regularności numeracji porządkowej oraz skutków w postaci utrudnienia wykorzystywania numeracji (§ 9 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów). Nadto powinien także przedstawić, że istnieją, bądź nie istnieją, okoliczności zachowania dotychczasowej, ukształtowanej w długim okresie historycznym, numeracji porządkowej nieruchomości, które także mogą prowadzić do utrudnienia wykorzystywania numeracji (art. 47b ust. 5 p.g.i.k.). Wyjaśnić przy tym należy, że przedstawione argumenty w odpowiedzi na skargę, nie mogą konwalidować i przede wszystkim zastępować stanowiska organu, które stało się podstawą do podjęcia określonej czynności zmiany numeru porządkowego przedmiotowego budynku. Przedstawione tam rację znaleźć się powinny w uzasadnieniu podjętej czynności. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie podjęcie władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej nastąpiło z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz z naruszeniem zasady praworządności i legalizmu (art. 7 Konstytucji). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie przepisu art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). k.ż.