III SA/Łd 101/25

Dnia 25 kwietnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, , Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2025 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Powiatu Łęczyckiego z dnia 25 września 2024 roku nr V/44/24 w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy oddala skargę. 27 sierpnia 2024 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wystąpił do Rady Powiatu Łęczyckiego z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z W. L.- radnym Rady Powiatu Łęczyckiego wskazując, że podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym, są zdarzenia niezwiązane z wykonywaniem mandatu radnego. Rada Powiatu Łęczyckiego uchwałą z 25 września 2024 r. nr V/44/24 nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W uzasadnieniu wyjaśniła, że przedłożony wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym jest lakoniczny, ogólny i nie zawiera wskazania przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym, a zatem nie można ocenić czy maja one związek z wykonywaniem mandatu radnego. 17 stycznia 2025 r. Wojewoda Łódzki wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą uchwałę Rady Powiatu Łęczyckiego, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 107 ze zm.) – dalej: "u.s.p.", przez odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rady Powiatu Łęczyckiego na wniosek Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pomimo braku ustalenia, że podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Na tej podstawie wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że uchwała odmawiająca wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno wyjaśniać m. in. dlaczego rada uznała, że podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego. W niniejszej sprawie rada nie ustaliła czy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego, a jedynie wskazała na taką możliwość. Tym samym rada naruszyła art. 22 ust. 2 u.s.p., gdyż odmówiła zgody bez uprzedniego ustalenia, że podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu. Ponadto wojewoda zauważył, że jak wskazano w uzasadnieniu uchwały, radny na sesji poinformował, że przyczyna odwołania go ze stanowiska pracy jest polityczna. Tymczasem przyczyna "polityczna" nie jest przesłanką odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Przesłanką tą jest wyłącznie związek z wykonywaniem mandatu radnego. W uzasadnieniu uchwały nie podano żadnych przykładów kolidowania obowiązków pracownika z wykonywaniem mandatu radnego, które mogłyby być uzasadnioną przyczyną rozwiązania stosunku pracy. Uzasadnienie uchwały w sprawie odmowy zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno obejmować: elementy prawa, elementy faktu i wnioskowanie. Najważniejszą jego częścią jest uzasadnienie faktyczne, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które rada gminy uznała za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy, a także przyczyn, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia. Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania do państwa, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej. W ocenie skarżącego art. 22 ust. 2 u.s.p. powinien być wykładany w ten sposób, że rada powiatu nie może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu oraz że w związku z tym rada powiatu jest uprawniona do oceny zasadności podstaw rozwiązania z radnym stosunku pracy tylko w takim zakresie, jaki jest konieczny do wykazania, że podane przez pracodawcę przyczyny są pozorne, zaś rzeczywistymi przyczynami są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Łęczyckiego wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i motywy, którymi kierowała się wydając zaskarżoną uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 tej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935.) - dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty organu jednostki samorządu terytorialnego, inne niż akt prawa miejscowego, podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zaskarżona uchwała jest właśnie tego typu aktem. W wyniku jej kontroli sąd może uwzględnić skargę i stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części (art. 147 § 1 p.p.s.a.), a w razie nieuwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd skargę oddala. Przedmiotem kontroli sądowej w sprawie niniejszej była uchwała Rady Powiatu Łęczyckiego z 25 września 2024 r. nr V/44/24 w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Stosownie do art. 81 ust. 1 u.s.p. po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Taka też sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Organ nadzoru nie wydał w terminie przewidzianym ww. ustawą rozstrzygnięcia nadzorczego, natomiast skierował skargę do sądu. Wskazać również trzeba, że pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, ale w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także regulujących procedury podejmowania uchwał. Są to zatem takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (zob. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu (zob. wyrok NSA z 12 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2884/16, dostępny w CBOSA) Podstawę prawną spornej w sprawie uchwały stanowił art. 22 ust. 2 u.s.p., zgodnie z którym rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez tego radnego. Przepis ten zawiera normę nakazującą pracodawcy uzyskanie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Powyższa regulacja wprowadza dodatkową gwarancję trwałości stosunku pracy, w którym pozostaje radny, niezależnie od ochrony prawnej na zasadach ogólnych, określonych w przepisach prawa pracy. Jej celem jest zagwarantowanie radnemu swobodnego sprawowania mandatu. W orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym zarówno omawianej regulacji prawnej, jak i podobnych regulacji znajdujących się w ustawie o samorządzie województwa i ustawie o samorządzie gminnym nastąpiła pewna ewolucja poglądów dotyczących kompetencji organów samorządu w zakresie kontroli rozwiązana stosunku pracy z radnym. W przeszłości prezentowane było stanowisko zgodnie z którym, co do zasady wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub odmowa takiej zgody pozostawione są uznaniu rady, a jedynie w sytuacji, gdy rada uzna, że podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody (zob. m. in. wyroki NSA: z 9 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 194/06; z 18 września 2008 r., sygn. akt II OSK 952/08; z 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3133/13, dostępne w CBOSA.). Ten kierunek w orzecznictwie uległ jednak zmianie i można obecnie uznać za dominujący odmienny pogląd prawny, który w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Pogląd ten sprowadza się do przyjęcia, że szczególna ochrona przysługująca radnemu na podstawie przepisów uzależniających rozwiązanie z nim stosunku pracy od zgody rady dotyczy jedynie sytuacji, w których rozwiązanie z nim stosunku pracy związane jest z wykonywaniem przez niego mandatu. W przypadku zaś, gdy taki związek nie istnieje, rada nie może zatem odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy (zob. mi. in. wyroki NSA: z 3 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 4443/21; z 31 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 3615/21, z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1450/21 i III OSK 1449/21, z 21 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 2007/21, dostępne w CBOSA). Taka wykładnia wskazuje na to, że radny, jak każdy inny pracownik może przed sądem pracy wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego, są niezgodne z prawem i nieuzasadnione. Tym samym, nie ma żadnych powodów, aby rada gminy wkraczała w kompetencje sądu pracy i oceniała zasadność przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym, z wyłączeniem jedynie sytuacji, gdy ma to związek z oceną, czy rzeczywista przyczyna rozwiązania stosunku pracy nie jest jednak związana z wykonywaniem mandatu radnego (zob. wyrok NSA z 24 października 2018 r.; sygn. akt II OSK 2532/17, dostępny w CBOSA). Zatem aby gwarancja skutecznego i bezpiecznego sprawowania funkcji publicznej przez radnego i jego ochrona przed rozwiązaniem stosunku pracy z powodów związanych ze sprawowanym mandatem nie była iluzoryczna, konieczne jest, by pracodawca, występując do rady powiatu z wnioskiem opartym na art. 22 ust. 2 u.s.p., precyzyjnie określił i wskazał rzeczywiste przyczyny uzasadniające planowane rozwiązanie stosunku pracy. W wyroku z 18 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 2538/24 (dostępny w CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że to pracodawca ma obowiązek wykazania zasadności przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym. Rada powiatu nie może prowadzić postępowania uzupełniającego, wyjaśniającego, a jedynie proceduje w oparciu o przedstawioną dokumentację. To na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania uzasadnionych przyczyn i ich udokumentowania, bowiem motywy pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym muszą być szczegółowo badane, ponieważ od tych ustaleń zależy stanowisko rady powiatu w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Tymczasem w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy wniosek Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skierowany do rady o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym w ogóle nie wskazuje powodów zamierzonego rozwiązania stosunku pracy. Nie załączono do niego również żadnych dokumentów źródłowych mogących wskazywać na przyczyny przemawiające za potrzebą rozwiązania umowy z radnym. W takiej sytuacji rada w istocie została pozbawiona możliwości dokonania oceny zgłoszonego przez ministra wniosku. Bez wskazania bowiem powodów rozwiązania stosunku pracy z radnym nie sposób ocenić, czy stojące za nim przyczyny są lub nie są związane ze sprawowaniem mandatu radnego, ani czy maja charakter rzeczywisty, czy pozorny. Tak ogólne stwierdzenie jak przedstawione we wniosku, uniemożliwia jego ocenę w świetle przesłanek określonych w art. 22 ust. 2 u.s.p. Nie jest dopuszczalne, aby składający wniosek w ogóle nie podał przyczyn planowanego rozwiązania stosunku pracy z radnym, a jedynie wskazał, że nie mają one związku z wykonywaniem mandatu radnego bowiem wówczas przyczyny te nie podlegałyby kontroli radnych. Zaakceptowanie takiego stanowiska czyniłoby ocenę merytoryczną, jaką powinna przeprowadzić rada powiatu przed podjęciem uchwały w oparciu o kryteria określone w art. 22 ust. 2 u.s.p. iluzoryczną, tak jak i ochronę stosunku pracy radnego wynikającą z tego przepisu. To nie na radnych wchodzących w skład rady powiatu spoczywa obowiązek ustalania, jakie przesłanki przemawiają za przyjęciem, że rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie ma związku ze sprawowaniem przez niego mandatu. Wnioskodawca we wniosku winien przedstawić okoliczności uzasadniające taką ocenę, np. naruszanie dyscypliny pracy, lekceważące podejście do wykonywanej pracy, brak niezbędnych kwalifikacji. To wnioskodawca jako pracodawca posiada w tym zakresie stosowną wiedzę, którą winien przekazać radzie w składanym wniosku (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gp 16/21, dostępny w CBOSA). W tej sytuacji brak uzasadnienia wniosku wskazującego na istnienie rzeczywiste podwodów rozwiązania stosunku p[racy z radnym, w istocie uniemożliwił radzie ocenę czy w sprawie wystąpiły przesłanki o których mowa w art. 22 ust. 2 u.s.p. zobowiązujące organ do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie tego stosunku pracy. Zdaniem sądu, w kontrolowanej sprawie, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, to nie rada powiatu miała obowiązek wykazania zasadności odmowy wyrażenia zgody na rozwiązania stosunku pracy z radnym, bowiem wobec nie wskazania przez pracodawcę przyczyn wnioskowanego rozwiązania tego stosunku pracy została pozbawiona możliwości dokonania właściwej oceny. Jeszcze raz podkreślić należy, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania rzeczywistych, uzasadnionych przyczyn i ich udokumentowania, bowiem motywy pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym muszą być szczegółowo badane, ponieważ od tych ustaleń zależy stanowisko rady w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Uchwała taka nie może mieć charakteru blankietowego i winna być uzasadniona w sensie obiektywnie weryfikowalnych argumentów oraz mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy. Jak to zostało wskazane powyżej rada nie ma obowiązku prowadzenia postępowania uzupełniającego, wyjaśniającego, a jedynie proceduje w oparciu o przedstawioną dokumentację. Sąd podkreśla, że wbrew twierdzeniom skarżącego motywy, dla jakich podjęto uchwałę na podstawie art. 22 ust. 2 u.s.p., wynikają z treści jej uzasadnienia. Rada Powiatu Łęczyckiego wprost wskazała na ogólnikowość wniosku pracodawcy i brak wyjaśnienia przyczyn rozwiązania stosunku pracy. Zatem w tak przedstawionym materiale dowodowym rada zasadnie skonstatowała, że w sprawie brak jest możliwości oceny podstaw wnioskowanego rozwiązania stosunku pracy, a argumenty powołane przez pracodawcę nie wystarczają do przyjęcia tezy, że zamiar rozwiązania stosunku pracy nie jest w żaden sposób związany z wykonywaniem przez radnego mandatu. Z tych względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako niezasadną oddalił. EC