III SA/Łd 1026/21

Dnia 26 stycznia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z [...] r. znak: [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. art. 59 w związku z art. 58 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.) w związku z art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, dalej: u.s.u.s.), odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z akt sprawy wynika, że 18 kwietnia 2020 r. J.D. wystąpił o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Decyzją z [...] r. znak: [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w Ł. odmówił J.D. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za maj 2020 r. Wskazana decyzja została wysłana do strony w dniu 27 lipca 2020 r. w formie elektronicznej. 25 września 2020 r. za pośrednictwem operatora pocztowego J.D. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Jednocześnie w razie rozstrzygnięcia odmownego J.D. wniósł o skierowanie za pośrednictwem ZUS skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. We wniosku J.D. podniósł, że jako przedsiębiorca pracujący we własnej firmie na kilku stanowiskach nie jest w stanie codziennie sprawdzać skrzynek na dziesiątkach kont elektronicznych, w tym również sprawdzać kilku skrzynek przeznaczonych do składania deklaracji ZUS. Z uwagi na brak możliwości kontaktu telefonicznego z ZUS, nadmiar biurokracji i prawodawstwa oraz częste błędy przeciążonego systemu ZUS w dniu 27 lipca 2020 r. z ostrożności procesowej pisemnie wniósł do organu prośbę o nadsyłanie wszelkich pism drogą tradycyjną za potwierdzeniem odbioru. Pismo to pozostało bez odpowiedzi, w związku czym przyjął je za skuteczne. Z uwagi na ten fakt nie jest możliwe uznanie za doręczoną decyzji z [...] r. wcześniej niż 16 września 2020 r. Wnioskodawca wskazał również, że z ostrożności procesowej zwraca się z prośbą o przywrócenie terminu oraz nadesłanie wszelkich pism, postanowień, decyzji wydanych przed dniem 27 lipca 2020 r. z uwzględnieniem 14-dniowego terminu do odbioru pism. W dalszej części wniosku J.D. wskazał na trudną sytuację prowadzonego przez siebie przedsiębiorstwa w czasie pandemii oraz podejmowane próby uzyskania pomocy finansowej. Poinformował, że złożenie deklaracji po terminie wskazanym w uzasadnieniu decyzji nie wynikało z winy pracodawcy. Deklaracja została złożona po terminie z uwagi na ryzyko związane z odmową uzyskania środków z PFR związanych z powstaniem zaległości w systemie, awarię systemu teleinformatycznego ZUS, brak kontaktu telefonicznego z siedzibą ZUS, nieprzyjmowanie klientów w siedzibach ZUS, chaos związany z ustawą o COVID-19 oraz chaos informacyjny w mediach. Powołaną na wstępie decyzją z [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzja z [...] r. została doręczona stronie 11 sierpnia 2020 r. za pośrednictwem PUE, natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został nadany przez za pośrednictwem operatora pocztowego 25 września 2020 r., tj. 45-go dnia od daty doręczenia decyzji. Wobec tego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony z uchybieniem terminu do jego wniesienia. W dalszej kolejności, odwołując się do treści art. 58 § 1 i 2 k.p.a., organ wskazał na przesłanki przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej. Następnie stwierdził, że spełniona została pierwsza przesłanka, o której mowa w powyższych przepisach, tj. J.D. wystąpił z wnioskiem o przywrócenie terminu oraz trzecia przesłanka, tj. J.D. złożył wniosek o przywrócenie terminu wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Natomiast wnioskodawca nie spełnił drugiej przesłanki, tj. nie złożył wniosku w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. W piśmie z 17 września 2020 r. nadanym za pośrednictwem operatora pocztowego 25 września 2020 r. poinformował, że odebrał przedmiotową decyzję 16 września 2020 r., a zatem nie zachował ustawowego 7-dniowego terminu na złożenie wniosku. Ponadto wnioskodawca nie spełnił czwartej przesłanki, tj. nie wykazał obiektywnych okoliczności, które wskazywałyby, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. W ocenie ZUS nie jest okolicznością wskazującą na brak winy w uchybieniu terminu fakt, że wnioskodawca jako przedsiębiorca, który pracuje we własnej firmie na kilku stanowiskach nie jest w stanie codziennie sprawdzać skrzynek na dziesiątkach kont elektronicznych, w tym również kilku skrzynek przeznaczonych do składania deklaracji ZUS. Składając wniosek o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek wnioskodawca powinien się liczyć z obowiązkiem sprawdzania skrzynki elektronicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe rozstrzygnięcie J.D. podniósł, że w treści kwestionowanej decyzji ZUS nie wskazał faktycznej daty odebrania decyzji z [...] r. W ocenie skarżącego doręczenie elektroniczne zastępcze nie może być uważane za skuteczne z uwagi na fakt, iż wcześniej złożył pismo z prośbą o nadesłanie odpowiedzi w formie pisemnej z uwagi na brak możliwości odebrania jej w formie elektronicznej. Pozostawienie bez odpowiedzi pisma z ww. prośbą nie może skutkować negatywnymi konsekwencjami dla obywatela. Jeśli nawet pismo takie nie mogłoby być skuteczne, to obowiązkiem organu było pisemne ustosunkowanie się do niego, wskazanie podstawy prawnej oraz odpowiednie pouczenie strony. Zdaniem skarżącego brak odpowiedzi na powyższe pismo prowadzi do wniosku, że pismo to jest skuteczne. Ponadto skarżący podkreślił, że argumentem podanym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy było wcześniejsze złożenie prośby o doręczenie wszelkich decyzji pisemnie, co skutkowało późniejszym faktycznym odebraniem decyzji, a zatem był to argument, iż nie upłynął jeszcze termin na złożenie takiego wniosku. Błędnie natomiast organ uznał, że powodem złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy była niemożność odbierania pism elektronicznie, bowiem okoliczność ta była ponoszona jedynie w treści wniosku o doręczenie pism w formie pisemnej. Jednocześnie skarżący wyjaśnił, że wniosek o przywrócenie terminu, który został złożony z ostrożności procesowej i w celu usprawnienia postępowania w ciągu 7 dni od momentu, w którym dowiedział się o możliwości jego złożenia, nie ma znaczenia w sprawie, ponieważ podstawą do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy było późniejsze odebranie pisma. Skarżący zauważył, że decyzja w sprawie przywrócenia terminu przyjmuje zgodnie z jego wnioskiem późniejszą datę odebrania decyzji pierwotnej i w tym zakresie obie decyzje są sprzeczne. Zdaniem skarżącego termin do ponownego rozpatrzenia sprawy nie minął, tak samo jak nie minął również termin na złożenie skargi z 25 września 2020 r. do WSA. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19. Zgodne z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie, zarządzeniem z 22 grudnia 2021 r. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym poinformowano strony postępowania. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 - dalej: p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie organu według ww. kryteriów stwierdzić należy, że narusza ono prawo w stopniu powodującym konieczność jego wyeliminowania go z obrotu prawnego. Kontroli Sądu poddana została decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] r. odmawiająca przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z [...] r. odmawiającą stronie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek za maj 2020 r. Organ wydając zaskarżony akt stwierdził, że strona nie spełniła przesłanek przywrócenia terminu określonych w art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Jakkolwiek w sprawie wystąpiono o przywrócenie terminu oraz złożono wraz z tym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to jednak powyższe uczyniono z naruszeniem 7-dniowego terminu od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, gdyż zgodnie z twierdzeniem strony odebrała ona decyzję z [...] r. w dniu 16 września 2020 r., a wniosek o przywrócenie terminu nadał w dniu 25 września 2020 r. Organ wskazał ponadto, że strona nie uprawdopodobniła w sposób należyty braku swojej winy w uchybieniu terminu. W myśl wskazanego wyżej art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Nie jest kwestionowane stanowisko zgodnie z którym, przy ocenie, czy uchybienie terminu było zawinione, należy brać pod uwagę obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Takie stanowisko interpretacyjne w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 553/19; wyrok NSA z 20 lutego 2019 r. sygn. II OSK 618/17; wyrok NSA z 25 maja 2016 r. sygn. II OSK 2338/14) nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, przez co możliwość przypisania stronie jakiejkolwiek postaci zawinienia, chociażby lekkiego niedbalstwa, zasadniczo sprzeciwia się wyłączeniu negatywnego skutku procesowego, jakie spóźnione działanie wywiera na interes prawny tejże strony. Kluczowe znaczenie przy ocenie zgłoszonego żądania, wyprzedzające rozważenie braku winy strony w uchybieniu terminowi, ma jednak ustalenie, czy prośba strony faktycznie odnosi się do terminu, który nie został zachowany w tym znaczeniu, że jego bieg rzeczywiście rozpoczął się wraz z wystąpieniem zdarzenia prawnego, z którym przepisy wiążą taki skutek i zakończył się w wyznaczonym przez organ czasie. W omawianym zakresie Sąd podziela prezentowane w piśmiennictwie stanowisko, zgodnie z którym od uchybienia terminu należy odróżnić sytuację, gdy termin bez winy strony lub innego podmiotu uprawnionego do dokonania czynności procesowej w ogóle nie zaczął biec, mimo pozorów nastąpienia takiego zdarzenia prawnego. W takim przypadku wniosek o przywrócenie terminu jest oczywiście zbędny. W związku z tym przy rozpatrywaniu celowości przywrócenia terminu istotnego znaczenia nabiera kwestia momentu przyjmowanego jako początek biegu terminu. Jeżeli momentem tym jest dokonanie przez organ lub uczestnika postępowania określonej czynności procesowej, a czynność ta bez winy uczestnika postępowania nie nastąpiła, to termin nie płynie, a zatem nie ma podstaw do jego przywrócenia. W praktyce problem z tym związany może zaistnieć, gdy ustawa przyjmuje domniemanie nastąpienia zdarzenia zapoczątkowującego bieg terminu. Na wskazanym powyżej założeniu, rozpoczęcia biegu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, oparł się w sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych, niemniej ocena jego spełnienia jest obarczona, zdaniem Sądu, istotną wadliwością. Sądowi z urzędu znana jest okoliczność, iż decyzja organu w przedmiocie stwierdzenia wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z uchybieniem terminu do jego wniesienia została zaskarżona do tut. Sądu, który wyrokiem z 26 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 1025/21 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdzono, że: "(...) w aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających wypełnienie przez organ obowiązków związanych z doręczeniem pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Akta administracyjne w zakresie doręczenia decyzji zawierają jedynie notatkę z datownikiem zamieszczoną na decyzji z [...] r. o treści: "wysz. elektronicznie [...]" oraz wydruk dokumentu informujący o podpisaniu ww. decyzji podpisem elektronicznym. Podkreślić jednak należy, że dokument ten w żaden sposób nie informuje o okolicznościach tak nadania, jak i doręczenia przedmiotowej decyzji z [...] r., wobec czego nie odpowiada na zasadnicze dla sprawy pytania, tj. czy, a jeśli tak, to kiedy ww. rozstrzygnięcie dotarło skutecznie do jego adresata. Akta nie zawierają żadnej informacji, o jakich stanowi się w art. 46 k.p.a. Na podstawie takiego materiału dowodowego Sąd nie ma więc możliwości ustalenia, m.in. czy skarżącemu zostało przesłane zawiadomienie, o jakim mowa w art. 46 § 4, a także czy spełniało ono wymogi wskazane w jego treści, na jaki adres i w jakim dniu zawiadomienie to zostało dręczone, czy organ przesłał stronie powtórne zawiadomienie o możliwości odebrania pisma, czy umożliwiono stronie dostęp do informacji o dacie uznania pisma za doręczone i datach wysłania zawiadomień o których mowa w § 4 i 5, w systemie teleinformatycznym organu. Brak powyższych informacji wynikających z dokumentów wytwarzanych w procesie doręczenia elektronicznego nie pozwala na uznanie, że decyzja z dnia [...] r. odmawiająca stronie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek weszła do obrotu prawnego, a już w ogóle, że została zasadnie uznana za doręczoną w dniu 11 sierpnia 2020 r. Zwłaszcza, że strona w trakcie postępowania konsekwentnie podnosiła, iż o wydaniu decyzji odmownej dowiedziała się w innej dacie, a wcześniej wnosiła o zmianę formy doręczenia jej pism przez ZUS> Wskazania organu w zakresie doręczenia decyzji zawarte w skarżonym rozstrzygnięciu z [...] r. oraz w odpowiedzi na skargę nie mogą stanowić wystarczającego potwierdzenia prawidłowości trybu i skuteczności doręczenia. W konsekwencji powyższego, sposób doręczenia skarżącemu decyzji, jaki wynika z akt administracyjnych, nie spełnia wymagań stawianych przez art. 39 i nast. k.p.a., a zwłaszcza art. 46 tej ustawy. Podkreślić należy, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności doręczeń pism, która oznacza, że tylko prawidłowe doręczenie, tzn. dokonane zgodne z zasadami określonymi w k.p.a. pozwala na przyjęcie jako skutecznych czynności podejmowanych przez organ. W wyrokach z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 447/16 i I OSK 448/16 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nieprawidłowe, czyli niezgodne z przepisami k.p.a. doręczenie pisma, od którego rozpoczyna bieg termin procesowy, należy uznać za naruszenie zasady oficjalności doręczeń pism, mogące spowodować pozbawienie strony możliwości obrony swych praw. Prawidłowość postępowania organu w tym zakresie podlega także kontroli ze strony sądu administracyjnego. Niezgodne z przepisami postępowania administracyjnego doręczenie pisma (decyzji, postanowienia) może być uznane przez Sąd w konkretnych okolicznościach sprawy za pozbawione znaczenia prawnego i uzasadniające stwierdzenie, że do doręczenia doszło w innej dacie, niż to przyjmuje organ, albo że w ogóle nie doszło do doręczenia. Wynika to z obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady, że decyzja administracyjna wywiera skutki prawne od daty jej doręczenia lub ogłoszenia. Doręczenie wszelkiego rodzaju pism, a zwłaszcza rozstrzygnięć organów administracji publicznej, powinno następować z datą pewną, potwierdzoną osobiście przez adresata decyzji. Niewątpliwie wniesienie odwołania aktualizuje ciążący na organie odwoławczym obowiązek ustalenia, czy zostało ono wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. To zaś wymaga uprzedniego ustalenia, że zaskarżona decyzja została doręczona stronie w terminie, od którego należy liczyć spełnienie warunku zachowania terminu. (LEX nr 2297205, LEX nr 2297206). Z akt sprawy nie wynika, aby przesłanki doręczenia elektronicznego, o jakich mowa w powołanych przepisach były spełnione. Materiał dowodowy znajdujący się w aktach administracyjnych nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że doszło do formalnego, zgodnego z prawem doręczenia decyzji z dnia [...] r. Powyższe skutkuje brakiem możliwości oceny, czy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy został przez skarżącego złożony po upływie terminu do jego wniesienia." Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, podnieść należy, iż na moment złożenia wniosku o przywrócenie terminu nie ustalono zasadniczej przesłanki, tj. czy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w ogóle rozpoczął swój bieg. W sytuacji bowiem gdyby organ uznał, że decyzja z dnia [...] r. nie została doręczona zgodnie z przepisami k.p.a., to wniosek o przywrócenie terminu, który nie rozpoczął swego biegu stałby się bezprzedmiotowy. Z przedstawionych powodów Sąd, stwierdzając naruszenie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych art. 58 § 1 i art. 59 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę zainicjowaną wnioskiem Strony o przywrócenie terminu, organ będzie miał na uwadze, że założeniem konstrukcyjnym tejże instytucji procesowej jest przyjęcie, iż ma ona zastosowanie w przypadku, w którym nastąpiło uchybienie terminu. Dopiero stwierdzenie tej okoliczności powinno decydować o potrzebie merytorycznej oceny wniosku. Organ rozważy w tym względzie dodatkowo kwestie wynikające ze zmienionego stanu prawnego, tj. obowiązywania aktualnie art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 przewidującego szczególne w stosunku do k.p.a. rozwiązania odnoszące się do instytucji przywrócenia uchybionego terminu. W sytuacji natomiast stwierdzenia, że bieg terminu nie rozpoczął się organ rozważy umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość (art. 105 § 1 k.p.a.). W piśmiennictwie trafnie wskazuje się, że bezprzedmiotowość postępowania wynika z zaistnienia w nim tego rodzaju zdarzeń, które uniemożliwiają osiągnięcie przez niego celu, dla którego zostało ono wszczęte, przy czym podstawę obligatoryjnego umorzenia postępowania należy odnosić również do postępowań incydentalnych, a nie tylko do postępowania głównego (por. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 325-331). Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. is