III SA/Łd 1064/17

Dnia 3 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2018 roku sprawy ze skargi W. K.-Z. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia uposażenia zasadniczego uchyla zaskarżoną decyzję; Zaskarżoną decyzją z dnia (...) Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł., po rozpoznaniu wniosku W. K. – Z. z dnia 19 czerwca 2017r. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia (...) stanowiącej propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., oraz art. 169 ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016r., poz. 1948 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie pkt 6 w części dotyczącej ustalenia uposażenia zasadniczego według mnożnika 2,321 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej i ustalił uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,400 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. Podinspektor W. K. – Z. pełniła służbę w Izbie Celnej w Ł. od dnia 25 marca 1997r. Po zakończeniu okresu próbnego z dniem 24 czerwca 1997 roku rozpoczęła pełnienie służby w komórkach organizacyjnych Urzędu jako funkcjonariusz służby celnej. W tym okresie pełniła służbę w dziale powtórnej kontroli celnej, następnie w dziale karnym – skarbowym, zaś od 2002 r. w Wydziale Kadr i Szkolenia Izby Celnej w Ł., zaś od 2002 r. w Wydziale Kadr i Szkolenia Izby Celnej w Ł.. W lipcu 2006 r. została Naczelnikiem Wydziału Kadr i Szkolenia Izby Celnej. Z dniem 1 października 2000 r. podjęła stałą służbę w Głównym Urzędzie Ceł w W.. Uposażenie zasadnicze określone zostało mnożnikiem kwoty bazowej wynoszącym 2,721 z dniem 1 stycznia 2011r. i z tym samym dniem został przyznany funkcjonariuszowi dodatek funkcyjny. Stanowisko Naczelnika Wydziału Informatyki funkcjonariusz zajmował do dnia 31 maja 2017r. W dniu (...) Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł., działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej złożył W. K. – Z. pisemną propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno -Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Ł.. W pkt 6 propozycji ustalono uposażenie, tj.: uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,321 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,678 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latrach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego, dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby oraz o 0,5% za każdy następny rok służby - łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby. Jednocześnie wskazano, iż zaproponowane warunki pełnienia służby, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017r. Zgodnie natomiast z art. 170 ust. 2 cyt. ustawy, w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszej propozycji strona powinna złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji pełnienia służby. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji pełnienia służby. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji pełnienia służby, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy, stosunek służby wygaśnie po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym strona złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji pełnienia służby lub upłynie termin do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017r. Wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie z pełnienia służby. Przedmiotowa propozycja została doręczona stronie w dniu 29 maja 2017r. W dniu 7 czerwca 2017r. W. K. – Z. na podstawie art. 170 ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS złożyła pisemne oświadczenie, że przyjmuje propozycję pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej w Ł.. W piśmie z dnia 19 czerwca 2017r. skierowanym do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. w związku z otrzymaną propozycją określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Ł. W. K. – Z. wniosła o przywrócenie wysokości uposażenia zasadniczego według dotychczasowego mnożnika, tj. 2,721 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej. W uzasadnieniu podała, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz.U. z 2017r., poz. 446) mnożnik kwoty bazowej na stanowisku eksperta Służby Celno-Skarbowej na poziomie Urzędu Celno-Skarbowego jest ustalony w wysokości od 2,321 do 2,721. W ocenie strony przyznany dotychczas mnożnik w wysokości 2,721 mieści się w tym zakresie. Przyznany mnożnik kwoty bazowej w dotychczasowej wysokości uwzględniał takie kwalifikacje jak: samodzielność w realizacji powierzonych zadań, kompetencje analityczne, kreatywność i inicjatywę przy ich wykonywaniu, podejmowanie decyzji wymagających szczególnej wiedzy i doświadczenia. Zdaniem strony cechy te niezbędne będą również przy realizacji aktualnie powierzonych jej obowiązków w Służbie Celno - Skarbowej. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia (...) Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. uchylił zaskarżoną decyzję, tj. propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Ł. z dnia (...) w zakresie pkt 6 w części dotyczącej ustalenia uposażenia zasadniczego według mnożnika 2,321 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej i ustalił uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,400 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. wskazał, że po dokonaniu analizy akt osobowych, mając na uwadze kryteria określone w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, tj.: posiadane przez pracownika/funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej pracy lub służby i dotychczasowe miejsce zamieszkania uznał za zasadne podwyższenie mnożnika kwoty bazowej do uposażenia zasadniczego. Zmieniając przedmiotową decyzję wzięto pod uwagę doświadczenie zawodowe i umiejętności zdobyte w okresie zatrudnienia w Służbie Celnej, a ustalony niniejszą decyzją mnożnik kwoty bazowej w wysokości 2,400 przyjęty do ustalenia uposażenia zasadniczego jest mnożnikiem odpowiadającym stanowisku eksperta, zgodnym z cyt. rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Jednocześnie Dyrektor Izby Administracyjnej w Ł. stwierdził, że otrzymanie propozycji określającej warunki pełnienia służby od dnia 1 czerwca 2017r., nie wyklucza w przyszłości zmiany stanowiska w drodze awansu służbowego. Powyższe umożliwiają m.in. przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz.U. z 2017r., poz. 444), które odmiennie niż dotychczas obowiązujące przepisy, regulują tryb awansowana na stanowiska służbowe. Obecnie obowiązujące rozporządzenie pozwala awansować funkcjonariusza na wyższe stanowisko na wniosek naczelnika urzędu celno-skarbowego, gdy upłynie rok pełnienia służby na danym stanowisku służbowym, w ocenie okresowej lub opinii służbowej ustalono poziom realizacji zadań na stanowisku służbowym "na poziomie oczekiwań", oraz gdy funkcjonariusz wzorowo realizuje obowiązki służbowe lub przejawia inicjatywę na dotychczas zajmowanym stanowisku. Powyższą decyzję W. K. – Z. otrzymała w dniu 22 września 2017r. W dniu 20 października 2017r. W. K. – Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia (...) Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej Zaskarżonej oraz naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewskazanie jakie przesłanki uniemożliwiają przywrócenie skarżącej dotychczas posiadanego mnożnika na poziomie wynoszącym 2,721 kwoty bazowej, błędne i dowolne przyjęcie, że posiadane przez skarżącą kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby w jednostkach Służby Celnej uzasadniają ustalenie mnożnika na poziomie wynoszącym jedynie 2,400 kwoty bazowej oraz brak precyzyjnych i jasnych kryteriów, w oparciu o które ustalane są mnożniki dla stanowiska eksperta Służby Celno - Skarbowej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że ustalenie uposażenia zasadniczego według mnożnika 2,400 kwoty bazowej nastąpiło z pominięciem przesłanek wskazanych przez ustawodawcę w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty podniesione w skardze za niezasadne. Organ wyjaśnił, że na podstawie przepisów ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS złożył skarżącej pisemną propozycję określającą nowe warunki służby, którą propozycję skarżąca przyjął. Tym samym - na mocy art. 171 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy - dotychczasowy stosunek służby z dniem 1 czerwca 2017r. przekształcił się w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej. Propozycja służby z dnia (...) została przygotowana z zachowaniem wszystkich przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 cyt., tj. z uwzględnieniem posiadanych przez skarżącą kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby i dotychczasowego miejsce zamieszkania. Od dnia 1 czerwca 2017r. podinspektor W. K. – Z. pełni służbę w Dziale Realizacji w Ł. Urzędzie Celno-Skarbowym w Ł. na stanowisku eksperta Służby Celno-Skarbowej. Przy ustalaniu stanowiska organ wziął po uwagę treść § 9 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, trybu awansowania) oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych, zgodnie którym funkcjonariuszowi wyznacza się stanowisko nie niższe niż stanowisko eksperta Służył Celno-Skarbowej, jeżeli przed awansem na stanowisko kierownicze (tj. naczelnik wydziału) zajmował stanowisko niewymienione w załączniku do rozporządzenia. Wyznaczenie w nowoutworzonej organizacji jaką jest Krajowa Administracja Skarbowa, nowego, niekierowniczego stanowiska - eksperta Służby Celno -Skarbowej, wiązało się ze zmniejszeniem odpowiedzialności i zakresu czynności, czego konsekwencją było ustalenie innego, niższego uposażenia zasadniczego, adekwatnego do nowych obowiązków. Obowiązujące przepisy nie przewidują w tej sytuacji ochrony uposażenia zasadniczego w postaci obowiązku jego zachowania w dotychczasowej wysokości. Ustalone uposażenie zasadnicze nie jest niższe od tego, które przysługiwało przed datą powołania na stanowisko naczelnika wydziału. Ustawa wprowadzająca KAS jest ustawą lex specialis w stosunku do pozostałych ustaw znajdujących się w obrocie prawnym. Przyznaje możliwość ingerencji w istniejące stosunki służby oraz pracy. Wynika to z celu utworzenia KAS, tj. skonsolidowania rozproszonej dotąd struktury terenowej administracji podatkowej i celnej. Na mocy przepisów szczególnych Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. posiadał zatem autonomiczne prawo doboru pracowników świadczących pracę lub służbę oraz wskazania warunków dalszego zatrudnienia z uwzględnieniem kryteriów, o których mowa w art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Gdyby zamiarem ustawodawcy było zachowanie uposażenia zasadniczego otrzymywanego w Służbie Celnej, to odpowiedni zapis znalazłby się w ustawie - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, tak jak miało to miejsce przy reformie Służby Celnej z 2009 r., tj. w art. 222 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej. W ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przewidziano gwarancji wynagrodzenia/uposażenia pracowników/funkcjonariuszy, którym nie zmieniono obowiązków służbowych, jaki i dla osób odwoływanych ze stanowisk kierowniczych. Za taką interpretacją przepisów przemawia również wprowadzona przez ustawodawcę gwarancja zachowania w KAS posiadanych przez funkcjonariuszy stopni służbowych. Zgodnie z art. 169 ust. 1 ustawy wprowadzającej KAS funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby, przysługuje stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia (...), w której ustalono skarżącej, będącej funkcjonariuszem celnym nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Ł.. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. po rozpoznaniu wniosku z dnia 12 czerwca 2017r. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia (...), uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie pkt 6, tj. w części dotyczącej ustalenia uposażenia zasadniczego według mnożnika 2,321 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej i ustalił uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,400 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej. Podstawę prawną wskazanej powyżej decyzji z dnia (...) stanowił art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016r., poz. 1948 ze zm.), dalej ustawa wprowadzająca. Zgodnie z tym przepisem, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, o której mowa w cyt. powyżej art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej). Stosownie natomiast do treści art. 169 ust. 6 ustawy wprowadzającej, do postępowań, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm.), dalej K.p.a. Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że właściwe organy administracji celno-skarbowej wyposażone zostały w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariusza składając mu propozycję pełnienia dalszej służby w służbie celno-skarbowej i zarazem ustalając nowe warunki pełnienia służby. Funkcjonariuszowi, który nie zgadza się z propozycją (całością lub częścią określonych w niej warunków pełnienia służby) przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 169 ust. 4 zdanie drugie ustawy wprowadzającej), a po wyczerpaniu tego trybu - złożenia skargi do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 7 ustawy wprowadzającej). W niniejszej sprawie powyższa procedura została zachowana co oznacza, że skarga została skutecznie wniesiona i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Przystępując do oceny legalności zaskarżonej decyzji należy na wstępie zaakcentować, że w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, zostały określone kryteria, które właściwy organ bierze pod uwagę i wykazuje w ramach procesu decyzyjnego dotyczącego składania funkcjonariuszowi propozycji nowych warunków dalszego pełnienia służby. Propozycja pełnienia służby powinna uwzględniać "posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Należy mieć przy tym na uwadze, że choć propozycja pełnienia służby ma charakter uznaniowy, to jednak w każdym przypadku ma charakter indywidualny, odnoszący się do konkretnych okoliczności, na co wyraźnie wskazują zawarte w ustawie kryteria. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia. Nie jest zatem tak, do czego w praktyce prowadzi argumentacja organu, że decyzja dotycząca propozycji służby ma charakter w pełni autonomiczny. Złożona funkcjonariuszowi propozycja służby w formie decyzji administracyjnej (art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej), której wydanie powiązane jest z dokonaniem przez organ oceny przesłanek wymienionych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, wymaga wykazania, że organ działał na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem dowolności, bądź arbitralności. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest bowiem jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i n.) Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego, w tym przypadku art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej zawierający kryteria, które organ uwzględnia, i którymi ma się kierować przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji dalszego pełnienia służby. Oznacza to, że odniesienie się do tych kryteriów oraz ich rozważenie (wyważenie) w treści decyzji jest obligatoryjne i indywidualne w każdej sprawie. Przez pryzmat indywidualizacji i konkretyzacji tych kryteriów dokonuje się bowiem zobiektywizowana ocena przydatności konkretnej osoby do realizacji zadań w Służbie Celno-Skarbowej. Stanowisko takie prezentuje WSA w Gorzowie Wielkopolskim ( wyrok z 24 stycznia 2018 r. II SA/Go 1105/17 ,) WSA w Olsztynie ( wyrok z 14 listopada 2017 r. II SA/Ol 739/170, z 16 stycznia 2018 r. II SA/Ol 922/17, z 5 grudnia 2017r. II SA/Ol 892/17) WSA w Lublinie (wyrok z 12 grudnia 2017 r. II SA/Lu 888/17, wyrok WSA w Łodzi z 3 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 1062/17) i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie rozpoznającym niniejszą skargę pogląd ten także podziela. Decyzje ustalające warunki pełnienia służby podlegają kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie, czy organ przy wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego, co przede wszystkim polega na sprawdzeniu tego, czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405). Skoro zatem złożona skarżącej w rozpoznawanej sprawie pisemna propozycja dalszego pełnienia służby jest decyzją administracyjną w świetle art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej to kryteria te powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści jej uzasadnienia. Ponieważ w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej zawarte zostały kryteria merytoryczne, jakimi należy się kierować przy składaniu propozycji pełnienia służby, to zastosowanie tych kryteriów musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie składania propozycji funkcjonariuszowi nowych warunków pełnienia dalszej służby (art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a.). Jedynie bowiem prawidłowo sporządzone uzasadnienie pozwala poznać motywy organu rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną. Uzasadnienie ma stanowić uzewnętrznienie motywów i pokazanie rozumowania organu, a nie tylko przywołanie treści przepisu mającego zastosowanie w sprawie i przedstawienie chronologicznie zebranych w sprawie faktów. Zmiana struktury organizacyjnej i kadrowej służby celno-skarbowej nie oznacza, że podejmowane decyzje (propozycje) mają charakter blankietowy i nie poddający się indywidualnej weryfikacji. Brak należytego uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwia skarżącej - jako adresatowi decyzji – zapoznanie się, czy i w jaki sposób organ kryteria te zastosował, co zadecydowało o takiej, a nie innej kwalifikacji, a w szczególności, jakie okoliczności przesądziły o ustaleniu wysokości uposażenia zasadniczego w niższej niż dotychczas wysokości. Zdaniem sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom wynikającym z przywołanych powyżej regulacji. Organ wskazał jedynie na przepis art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, odnotował fakt przyjęcia propozycji pełnienia służby przez funkcjonariusza i złożenia wniosku o przywrócenie uposażenia zasadniczego w dotychczasowej wysokości. Stwierdził, że zasadne jest podwyższenie kwoty bazowej uposażenia zasadniczego. Zmieniając decyzję z dnia (...), tj. podwyższył mnożnik kwoty bazowej uposażenia zasadniczego z 2,321 do 2,400 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej i podał, że wziął pod uwagę doświadczenie zawodowe i umiejętności zdobyte w okresie zatrudnienia w Służbie Celnej, a ustalony niniejszą decyzją mnożnik kwoty bazowej w wysokości 2,400 przyjęty do ustalenia uposażenia zasadniczego jest mnożnikiem odpowiadającym stanowisku eksperta zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz.U. z 2017r., poz. 446). W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. nawet nie wskazał, dlaczego nie może przychylić się do wniosku funkcjonariusza w całości, tj. przywrócenia uposażenia zasadniczego na poziomie mnożnika kwoty bazowej 2,721. Organ nadmienił również, że otrzymanie propozycji określającej warunki pełnienia służby od dnia 1 czerwca 2017r., nie wyklucza w przyszłości zmiany warunków pełnienia służby, w tym podwyższenie uposażenia zasadniczego, stopnia oraz stanowiska służbowego, w drodze awansu służbowego. Umożliwiają to m.in. przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz.U. z 2017r., poz. 444), które odmiennie niż dotychczas obowiązujące przepisy, regulują tryb awansowana na stanowiska służbowe. W ocenie sądu, w świetle przytoczonych okoliczności należało uznać, że nie wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z jakiego powodu właśnie taki, a nie inny wskaźnik uposażenia zasadniczego został przyjęty dla skarżącej, gdy zgodnie z cyt. rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej w załączniku do rozporządzenia dla stanowiska eksperta Służby Celno-Skarbowej mnożnik kwoty bazowej mieści się w granicach 2,321 - 2,721. Nie można także uznać za wystarczające stwierdzenie, że zmieniając propozycję służby poprzez podwyższenie mnożnika kwoty bazowej uposażenia zasadniczego z 2,321 do 2,400 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej organ wziął pod uwagę doświadczenie zawodowe i umiejętności zdobyte w okresie zatrudnienia w Służbie Celnej. Nie dokonał analizy okoliczności odnoszących się do konkretnego funkcjonariusza. Brak jest przy tym odniesienia się do podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności, dotyczących kwalifikacji skarżącej, a także przebiegu jego dotychczasowej służby. Także stwierdzenie, że otrzymana propozycja określającej warunki pełnienia służby od dnia 1 czerwca 2017r., nie wyklucza w przyszłości zmiany warunków pełnienia służby, w tym podwyższenie uposażenia zasadniczego, stopnia oraz stanowiska służbowego, w drodze awansu służbowego ma charakter bardzo ogólny i nie wyjaśnia, jakimi przesłankami kierował się organ uwzględniając przede wszystkim interes społeczny, a nie słuszny interes skarżącego, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Skarżący, będąc funkcjonariuszem publicznym, może oczekiwać, w świetle art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP, art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, a także z mocy art. 7 in fine k.p.a., że przedstawione nowe warunki pełnienia służby co do zasady nie powinny być gorsze niż te, na jakich pełnił służbę dotychczas, chyba, że zaistniały okoliczności to uzasadniające, czego jednak organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazał. Powyższe uchybienia naruszają nie tylko przytoczone przepisy ustawy wprowadzającej, ale także art. 107 § 3 w zw. z art. 8, art. 11 i w zw. z art. 80 oraz art. 77 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku reorganizacji i zmiany proponowanych nowych warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza konieczne jest także wykazanie obiektywnych przyczyn, z powodu których dano prymat interesowi społecznemu przed słusznym interesem funkcjonariusza (art. 7 k.p.a.). Organ miał obowiązek odniesienia się do istotnych dla rozstrzygnięcia indywidualnych okoliczności, w tym zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz przedstawionej w nim argumentacji o posiadanych kwalifikacjach i przebiegu dotychczasowej służby skarżącej i wskazania kryteriów jakimi się kierował. Powinien także przedstawić ocenę i wyjaśnienia dotyczące załączonych do akt zestawień zatrudnienia i wynagrodzeń pracowników. Zostały one załączone do akt administracyjnych bez jakichkolwiek wyjaśnień. Opisane uchybienia dowodzą, że zaskarżona została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań, sprowadzają się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności zaś należytego i wyczerpującego przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji odnoszących się indywidualnie do kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. B.K.