III SA/Łd 1089/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. przyznaje adwokatowi P. N. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy al. [...], kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu J. D. i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokatowi P. N. z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Decyzją z dnia [...] roku Starosta Z. orzekł o uznaniu J. D. z dniem [...] roku za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku. W związku z odmową przyjęcia przez J. D. propozycji pracy Starosta Z. decyzją z dnia [...] roku Nr [...], orzekł o utracie przez bezrobotnego statusu osoby bezrobotnej od dnia 19 sierpnia 2011 roku. W odwołaniu od powyższej decyzji J. D. wyjaśnił, że uczestnicząc w dniu 19 sierpnia 2011 roku w giełdzie pracy nie mógł przyjąć oferty pracy, bowiem oferowana praca trzyzmianowa bardzo utrudniałaby opiekę i wychowanie 14-letniego syna, którego wychowuje sam, co potwierdza załączone postanowienie Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] roku sygn. akt [...]. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda Ł. decyzją z dnia [...] roku Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 10 ust. 2 pkt 4, art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 33 ust. 2, ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 r. nr 69 poz. 415 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. W świetle zaś art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego który odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie lub poddania się badaniom lekarskim lub psychologicznym, mającym na celu ustalenie zdolności do pracy lub udziału w innej formie pomocy określonej w ustawie; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia odmowy na okres: a) 120 dni w przypadku pierwszej odmowy b) 180 dni w przypadku drugiej odmowy, c) 270 dni w przypadku trzeciej i każdej kolejnej odmowy; Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 16 cyt. ustawy pojęcie odpowiedniej pracy – oznacza zatrudnienie lub inna pracę zarobkową, które podlegają ubezpieczeniom społecznym i do wykonywania których bezrobotny ma wystarczające kwalifikacje lub doświadczenie zawodowe lub może je wykonywać po uprzednim szkoleniu albo przygotowaniu zawodowym dorosłych, a stan zdrowia pozwala mu na ich wykonywanie oraz łączny czas dojazdu do miejsca pracy i z powrotem środkami transportu zbiorowego nie przekracza 3 godzin, za wykonywanie których osiąga miesięczne wynagrodzenie brutto w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy. Wraz z utratą statusu osoby bezrobotnej, bezrobotny traci wszelkie inne uprawnienia przysługujące na podstawie przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Organ odwoławczy ustalił, że skarżący J. D. otrzymał w dniu 19 sierpnia 2011 roku propozycję pracy w A Sp. z o.o. na stanowisku pakowacza. Jak wynika z zapisu w karcie referencyjnej pracodawca wskazał, że J. D. nie zostanie zatrudniony z powodu braku zainteresowania pracą. Takie oświadczenie bezrobotnego organ I instancji potraktował jako nieuzasadnioną odmowę przyjęcia propozycji pracy i pozbawił bezrobotnego statusu osoby bezrobotnej od dnia 19 sierpnia 2011 rok na okres 120 dni. Wojewoda Ł. uznał rozstrzygnięcie Starosty Z. za zgodne z prawem. W ocenie organu odwoławczego proponowana praca była pracą odpowiednią w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 16 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Oferowana praca kierowana była do osób z wykształceniem podstawowym, miała być wykonywana w systemie dwu lub trzyzmianowym, w godzinach 6.00 – 14.00, 14.00 – 22.00, 22.00 – 6.00, na terenie S. - S., za wynagrodzeniem w kwocie 1200, 00 zł netto miesięcznie, pracodawca zapewniał dowóz do pracy. Skarżący zaś posiada wykształcenie średnie i w dniu [...] roku własnoręcznie podpisał oświadczenie będące deklaracją bezrobotnego o zdolności i gotowości do podjęcia pracy. Wobec powyższego w ocenie Wojewody Ł. powoływanie się przez bezrobotnego w odwołaniu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem nie może być powodem odmowy przyjęcia oferty pracy, bowiem obowiązki opiekuńcze wobec małoletniego dziecka nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie odmowy przyjęcia proponowanej pracy, jeżeli ta praca jest odpowiednia w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 16 ustawy . W skardze na powyższą decyzję Wojewody Ł., skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, J. D. stwierdził, że nigdy nie odmówił przyjęcia propozycji pracy i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł. podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie . Stwierdził, że stanowisko skarżącego jakoby nigdy nie odmówił propozycji pracy jest gołosłowne bowiem skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnił tego twierdzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Tylko w przypadku naruszeń prawa, określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ustawa p.p.s.a., Sąd może zaskarżoną decyzję uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Sąd nie jest natomiast związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istniejącego w sprawie, stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Natomiast zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. każda decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów na podstawie których określone fakty organ przyjął za udowodnione oraz przyczyn z powodu których innym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji. Istota sporu prawnego między skarżącym a organem zatrudnienia sprowadza się do właściwej interpretacji ustawowych przesłanek pozbawienia statusu bezrobotnego. Problematyka związana ze statusem osoby bezrobotnej i z jego utratą uregulowana została w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008r. Nr 69 poz. 415 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ustawą o promocji zatrudnienia. Podstawę materialnoprawną wydanej w rozpoznawanej sprawie decyzji stanowił art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia, w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania, w myśl którego starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego który odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie lub poddania się badaniom lekarskim lub psychologicznym, mającym na celu ustalenie zdolności do pracy lub udziału w innej formie pomocy określonej w ustawie; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia odmowy na okres 120 dni w przypadku pierwszej odmowy. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 pkt 16 ustawy o promocji zatrudnienia jako odpowiednią pracę rozumieć należy zatrudnienie lub inną pracę zarobkową, które podlegają ubezpieczeniom społecznym i do wykonywania których bezrobotny ma wystarczające kwalifikacje lub doświadczenie zawodowe lub może je wykonywać po uprzednim szkoleniu albo przygotowaniu zawodowym dorosłych, a stan zdrowia pozwala mu na ich wykonywanie oraz łączny czas dojazdu do miejsca pracy i z powrotem środkami transportu zbiorowego nie przekracza 3 godzin, za wykonywanie których osiąga miesięczne wynagrodzenie brutto w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy. Z brzmienia powyższych regulacji wynika, iż pozbawienie osoby bezrobotnej statusu bezrobotnego następuje wówczas, gdy spełnione zostaną łącznie dwie przesłanki: bezrobotny odmówi przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a powyższa odmowa nastąpi bez uzasadnionej przyczyny. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie organy miały oprócz, konieczności wykazania, że proponowana bezrobotnemu praca jest dla niego odpowiednia, obowiązek zbadania zasadności odmowy przyjęcia przez niego propozycji zatrudnienia. Odnosząc się do pierwszej z wymienionych przesłanek tj. odpowiedniości zatrudnienia należy stwierdzić, że skarżący miał wystarczające kwalifikacje do wykonywanie pracy na stanowisku pakowacza, co wprost wynika z akt administracyjnych. W odniesieniu do kolejnej wymienionej przesłanki należy podkreślić, że odmowę przyjęcia propozycji zatrudnienia uznaje się za uzasadnioną, jeżeli odmowa ta wynikała z obiektywnych okoliczności, była słuszna i usprawiedliwiona. Zdaniem Sądu, ocena zasadności odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia powinna więc również uwzględniać sytuację osobistą i rodzinną bezrobotnego. W szczególności organ odwoławczy zobowiązany był do rozważenia, czy podjęcie proponowanego zatrudnienia mogłoby wpłynąć na prawidłowe wykonywanie przez bezrobotnego obowiązków rodzicielskich przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 z późn. zm.). W odwołaniu skarżący powołując się na załączone postanowienie Sądu Rejonowego w Z. wskazał bowiem, że jest ojcem samotnie wychowującym 14-letniego syna , a praca trzyzmianowa bardzo utrudniałaby mu opiekę i wychowanie syna. W ocenie organu w sprawie zostały spełnione przesłanki określone w przepisie art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy, zgodnie z którym starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie lub poddania się badaniom lekarskim lub psychologicznym, mającym na celu ustalenie zdolności do pracy lub udziału w innej formie pomocy określonej w ustawie. Wedle stanowiska organu, sytuacja opisana w hipotezie cytowanego przepisu zaistniała w momencie odmowy przez skarżącego przyjęcia propozycji pracy. Wojewoda Ł. cytując tezę orzeczenia NSA z dnia 11 stycznia 1996r. sygn. akt SA/Gd 2812/95 stwierdził, że konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem nie może być powodem odmowy przyjęcia oferty pracy, bowiem obowiązki opiekuńcze wobec małoletniego dziecka nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie odmowy przyjęcia proponowanej pracy, jeżeli ta praca jest odpowiednia w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 16 ustawy . Podjęcie zatrudnienia przez skarżącego, zdaniem organu odwoławczego, poprawiłoby niewątpliwie sytuację materialną rodziny. Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, iż organ nie przeprowadził wyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie dokonał wnikliwej analizy sytuacji rodzinnej skarżącego w kontekście przesłanek z art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy. Nie zbadano w szczególności, czy jest tak, jak twierdzi skarżący, że jest on jedyną osobą, sprawującą opiekę nad 14 letnim synem. W przypadku zaś potwierdzenia tej sytuacji obowiązkiem organu było przeanalizowanie argumentu skarżącego, że trzyzmianowość proponowanej pracy jest okolicznością uzasadniającą odmowę jej przyjęcia. Należy bowiem podkreślić, że J. D., nie powoływał się na konieczność sprawowania opieki nad 14 letnim synem jako powód odmowy przyjęcia oferowanej pracy, ale podnosił, że praca na trzy zmiany utrudni mu opiekę nad synem, którego wychowuje sam. W ocenie Sądu organ w ogóle nie rozważył tej argumentacji. Pominął milczeniem ten istotny z punktu widzenia skarżącego fakt. Powołanie zaś przez Wojewodę Ł. jako jedynego uzasadnienie swojego stanowiska tezy wyroku, który zapadł w innym stanie faktycznym należy ocenić jako działanie naruszające w sposób istotny art. 7, 77§ 1 i 107 § 3 K.p.a. W tym miejscu warto wskazać, że z art. 71 Konstytucji wynika, że państwo prowadząc politykę społeczną i ekonomiczną jest zobowiązane do uwzględniania dobra rodziny. Jednym z przejawów tej polityki jest pomoc ze strony władz publicznych, udzielana rodzicom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. W tym kontekście zauważyć należy, że na organie administracji, który pozbawia stronę określonego uprawnienia ciąży szczególny obowiązek dokładnego i czytelnego wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji, w którym brakuje tych elementów narusza nie tylko przepis art. 107 § 3 K.p.a, ale godzi w zasady ogólne postępowania administracyjnego określone w art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Pozbawienie statusu bezrobotnego może nastąpić w sytuacji, gdy bezrobotny odmówi bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej formy pomocy określonej w ustawie. Obydwie przesłanki pozostają ze sobą w ścisłym związku i zadaniem organu administracyjnego jest wnikliwe rozważenie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału, w tym również argumentacji strony w celu ustalenia, czy przyczyna odmowy przyjęcia propozycji określonej pracy była uzasadniona i czy sama praca była odpowiednia. W tym celu organ zatrudnienia powinien przeanalizować argumenty bezrobotnego, w jaki sposób została uzasadniona odmowa, ponadto powinien wziąć pod uwagę adekwatność propozycji (praca zmianowa) nie tylko do stanu zdrowia, dotychczasowego doświadczenia zawodowego, nabytych umiejętności i wykształcenia bezrobotnego, ale także jego sytuacji rodzinnej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w żaden sposób nie odniósł się do argumentacji skarżącego i nie wyjaśnił dlaczego w jego ocenie praca zmianowa nie utrudnia opieki i wychowania niepełnoletniego dziecka, i czy taka praca pozwala na prawidłowe wykonywanie władzy rodzicielskiej przez ojca samotnie wychowującego dziecko. Analiza nie może być przy tym mechaniczna i musi uwzględniać ratio legis całej ustawy o promocji zatrudnienia. Należy zwrócić uwagę, że zwrot "uzasadniona przyczyna" jest pojęciem niedookreślonym, którego ostateczną treść ustalać musi organ stosujący prawo w oparciu o konkretny stan faktyczny danej sprawy. Należy jednak mieć na uwadze, że w orzecznictwie od dawna przyjmuje się, że uzasadnione przyczyny, to okoliczności, na które bezrobotny nie miał wpływu, a więc przeszkody powstałe niezależnie od jego woli. Te przeszkody należy interpretować na tle prawidłowo i wyczerpująco ustalonej sytuacji faktycznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie zwracano uwagę na obowiązek organu pełnego wyjaśnienia stanu sprawy i dokładnego rozważenia, czy zaproponowana praca spełnia kryteria "odpowiedniości" oraz czy odmowa jej przyjęcia nastąpiła bez uzasadnionej przyczyny (por. wyr. WSA w Szczecinie z 13 grudnia 2007 r., II SA/Sz 871/07, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2011r., IV SA/Wr 635/10 , wyrok WSA w Opolu z dnia 24 marca 2011r., II SA/Op 47/11 – www. orzeczenia.nsa.gov.pl. ). Powyższe rozważania prowadzą do ustalenia, że organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję o pozbawieniu bezrobotnego statusu bezrobotnego wadliwie i pochopnie zastosował art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy nie wykazując należycie, że zaistniały przesłanki do jego zastosowania w okolicznościach badanej sprawy. Fakt, iż skarżący dopiero na etapie odwołania przedstawił argumentację odmowy przyjęcia proponowanej pracy obligowała ten organ do jej rozważenia i przedstawienia dokonanej oceny w uzasadnieniu decyzji. W ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu jak wykazano wyżej zostały naruszone zasady ogólne postępowania określone w art. 7, 11 i 77 § 1 K.p.a. Uzasadnienie decyzji nie spełnia przesłanek artykułu 107 § 3 K.p.a., bowiem poza ogólnikowym stwierdzeniem, będącym powtórzeniem stanowiska sądu wyrażonego na tle innego stanu faktycznego, zaskarżona decyzja nie zawiera indywidualnej argumentacji odnoszącej się do wskazanych przez bezrobotnego okoliczności uzasadniających odmowę podjęcia oferowanej pracy. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji nie orzeczono o sposobie jej wykonania w oparciu o tryb określony w art. 152 ustawy p.p.s.a. W związku z uchyleniem decyzji obowiązkiem organu będzie ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie nowej decyzji. W ramach tych czynności organ ten powinien jeszcze raz rozważyć zaistnienie przesłanek pozbawienia skarżącego statusu bezrobotnego na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia oraz przedstawić swe rozważania szczegółowo w uzasadnieniu decyzji. W szczególności organ powinien dokładnie przeanalizować, czy zaoferowana skarżącemu praca jest odpowiednia i czy podane przez niego przyczyny odmowy jej przyjęcia można uznać za uzasadnione, czy też nie. A. B.