III SA/Łd 11/19

Dnia 21 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Kowalska Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant sekretarz sądowy Ewa Cieślik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 roku sprawy ze skargi U. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu wniosku U.D. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...] nakładającej na U.D. kary pieniężną za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 140 w związku z art. 127 § 3 w związku z art. 61 a w związku z art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2017 r. poz. 1257). Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] r. nr [...], doręczoną skarżącej 19 października 2017 r., Prezydent Miasta [...] nałożył na skarżącą karę pieniężną na za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. A. 72 pod całoroczny obiekt handlowy o powierzchni 22.32 m2 w okresie od 1 czerwca 2014r. do 15 grudnia 2014 r. w wysokości 30 935,52 zł. Strona nie złożyła od tej decyzji odwołania. Pismem z dnia 16 listopada 2017 r. skarżąca wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. oraz o wstrzymanie wykonania tej decyzji do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie nieważności decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 24 stycznia 2018 r. uwzględniło złożony wniosek i wstrzymało wykonanie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., a następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] r. Kolegium postanowieniem z dnia 28 maja 2018 r. nr[...], stwierdziło uchybienie terminu do jego rozpatrzenia. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy strona nie złożyła na to postanowienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W dniu 25 lipca 2018 r. skarżąca ponownie wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oraz o wstrzymanie wykonania tej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., jednocześnie odmawiając wstrzymania wykonania tej decyzji. Skarżąca w dniu 2 października 2018 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Na podstawie art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. SKO wyjaśniło, że na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis art. 61 § 3 k.p.a. stanowi, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zgodnie z przepisem art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis § 2 tego artykułu stanowi, że na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Kolegium wyjaśniło, że zarówno decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]r., jak i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r. są decyzjami ostatecznymi, bowiem strona, której doręczono decyzje jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, nie złożyła od nich w terminie odwołania. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. wskazuje na zasadę trwałości decyzji ostatecznych, która to zasada służy ochronie praw nabytych podatnika i ochronie ogólnego porządku prawnego. Kolegium wskazało, że skarżąca bezspornie posiada legitymację procesową do występowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]r. o nałożeniu na skarżącą karę pieniężną na za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. A. 72 pod całoroczny obiekt handlowy o powierzchni 22,32 m2 w okresie od 1 czerwca 2014 r. do 15 grudnia 2014 r. w wysokości 30 935,52 zł. Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w celu stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, bowiem na skutek wniosku skarżącej z dnia 16 listopada 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r. - Kolegium decyzją z dnia [...] r. odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji, a następnie postanowieniem z dnia 28 maja 2018 r. stwierdziło uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzja ta jest więc ostateczna. W ocenie SKO skoro wniosek skarżącej z dnia 25 lipca 2018r. dotyczy tej samej decyzji Prezydenta Miasta [...], w stosunku do której Kolegium już prowadziło postępowanie i zakończyło decyzją odmawiającą stwierdzenia jej nieważności, to w tym stanie tutejsze Kolegium nie ma kompetencji do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., zarówno na wniosek strony, jak i z urzędu. Kolegium podkreśliło, że niedopuszczalne jest, wobec występowania w obrocie prawnym decyzji ostatecznej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności, ponownie prowadzić postępowanie w tym przedmiocie, bowiem zapadła w sprawie wiążąca ostateczna decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności. W skardze U.D. zarzuciła rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 16 k.p.a. W ocenie skarżącej zostało ono wydane mimo obowiązywania wyroków WSA w Łodzi uchylających decyzje o samowolnym zajęciu pasa drogowego drogi powiatowej przy ul. A. 72 pod całoroczny obiekt handlowy o pow. 22,32 m2 w okresie od 1 czerwca 2014 r. do 15 grudnia 2014 r. Zdaniem skarżącej uzasadnienie postanowienia nie spełnia wskazań przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa w sposób określony w art. 145 § 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który obligowałoby do uchylenia zaskarżonego postanowienia bądź stwierdzenia jego nieważności. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...] nakładającej na U.D. kary pieniężną za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej. Podstawę prawną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ odmawia wszczęcia postępowania w drodze postanowienia. Z treści art. 61 a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpoznania żądania w trybie administracyjnym. W ocenie Sądu, prawidłowo organ uznał, że inną uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a., jest ponowne żądanie wszczęcia postępowania w sprawie już raz rozstrzygniętej. Nie budzi, bowiem żadnych wątpliwości tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie teza, że ta sama sprawa administracyjna nie może być rozstrzygana kilka razy. Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, bądź w sposób milczący, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji (domniemania milczącego załatwienia sprawy) w ustalonym przez prawo trybie. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne, i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. Tak więc nie ma żadnych przeszkód, aby w tej samej sprawie obowiązywały dwie decyzje administracyjne lub więcej, ale nie może to dotyczyć tego samego czasu. Po wcześniejszym wzruszeniu – uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności wcześniejszej decyzji ostatecznej – w pełni dopuszczalne jest wydanie w sprawie nowej decyzji rozstrzygającej o prawach, względnie obowiązkach stron (Wojciech Chróścielewski, Komentarz do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: WK, 2019). W tym miejscu przypomnieć należy, że wypływająca z art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych w swoim formalnym aspekcie wyraża się w tym, że ostateczne decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Zasada trwałości decyzji administracyjnej powinna skutkować honorowaniem stanu prawnego wynikającego z ostatecznej decyzji. Oznacza to, że ani sąd, ani organ administracyjny nie są uprawnieni do jej kwestionowania, w szczególności pod względem jej merytorycznej zasadności i są nią związani dopóki ostateczna decyzja rozstrzygająca określoną kwestię pozostaje w obrocie prawnym. Jej adresaci mają prawo oczekiwać, że decyzja ponownie rozstrzygająca tę sprawę, co do jej istoty nigdy nie zapadnie. Zasada ta zapewniająca stabilizację i pewność obrotu prawnego została zabezpieczona sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) - tzw. res iudicata, przed ponownym rozstrzygnięciem tożsamej sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt III SA 103/97 z glosą B. Adamiak, Lex 34520, z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1895/10, Lex nr 114925). Dla stwierdzenia, że nastąpiło - bądź w wyniku wszczęcia postępowania i rozpoznania sprawy może nastąpić naruszenie res iudicata, istotne znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw. Zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że na tożsamość sprawy administracyjnej składa się tożsamość podmiotowa i przedmiotowa. Tożsamość podmiotowa ma miejsce, gdy w sprawie występują te same strony (sprawa dotyczy tych samych podmiotów). Zaś tożsamość przedmiotowa występuje, gdy tożsama jest podstawa prawna, stan faktyczny oraz prawa i obowiązki stron, które z nich wynikają. W odniesieniu do tożsamości stanu faktycznego podkreślić należy, że musi on być brany pod : uwagę wyłącznie w odniesieniu do faktów prawotwórczych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 783/08; z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 931/09; z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1895/10 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl;). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że istotne znaczenie ma dwukrotnego złożenia przez skarżącą wniosku o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji, tj. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...]. Pierwsze postępowanie z wniosku skarżącej zakończyło się wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji z dnia [...] r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 28 maja 2018 roku, nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez skarżącą. Na powyższe postanowienie strona nie wniosła skargi do WSA w Łodzi. Kolejny wniosek o stwierdzenie tej samej decyzji Prezydenta Miasta [...] skarżąca zawarła w piśmie z dnia 19 lipca 2018 r., które wpłynęło do organu w dniu 25 lipca 2018 r. Prawidłowe zatem jest stwierdzenie organu, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], zakończyło się ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. W przypadku stwierdzenia, że w opisanych powyżej sprawach zachodzi tożsamość podmiotu i przedmiotu rozstrzygnięcia, ewentualne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy dotknięte by było nieważnością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zatem w sytuacji ustalenia, że sprawa została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, organ administracyjny, do którego wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, odmawia wszczęcia postępowania. Wskazując na powyższe stwierdzić należało, że zasadnym było uznanie, że ponowne żądanie skarżącej, z uwagi na tożsamość w zakresie przedmiotu sprawy, tj. podstawy prawnej, faktycznej i treści żądania strony, skutkowało koniecznością odmowy wszczęcia postępowania. W konsekwencji wydanie przez organ nadzoru, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, ostatecznej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, powoduje niedopuszczalność merytorycznego rozpatrywania kolejnego żądania tej samej strony stwierdzenia nieważności tej samej decyzji, bez względu na powoływane przez stronę przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., albowiem sprawa w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji została już ostatecznie rozstrzygnięta, a zatem wydanie decyzji merytorycznej w tym przedmiocie nastąpiłoby w warunkach jej wadliwości, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Prawidłowo zatem ustaliły organy, że w sprawie niniejszej zachodziła tożsamość podmiotowo-przedmiotowa i w efekcie odmówiły wszczęcia postępowania. Odnosząc się do zarzutów skargi, należy wskazać, że organy w niniejszej sprawie nie naruszyły przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Powoływanie się przez skarżącą na wyroki WSA w Łodzi: z dnia 13 kwietnia 2016 roku, sygn. akt III SA/Łd 857/15 oraz z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 674/15 nie miało wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Zauważyć bowiem należy, że wyroki z dnia 13 kwietnia 2016 roku, sygn. akt III SA/Łd 857/15 oraz z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 674/15 nie dotyczyły decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., a także nie dotyczyły decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. Powyższe wyroki wydane zostały w przedmiocie odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Z przytoczonych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. D.Cz.