III SA/Łd 118/23

Dnia 18 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sędziowie Asesor WSA Anna Dębowska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant Referent-stażysta Anna Modrzejewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2023 roku sprawy ze skargi M. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia 3 stycznia 2023 r. nr 2 w przedmiocie odmowy zmiany lub uchylenia decyzji – rozkazu personalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Sieradzu z dnia 7 listopada 2022 roku nr 1/2022. Decyzją z 3 stycznia 2023 r., nr 2 Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Sieradzu z 7 listopada 2022 r., nr 1/2022 o odmowie zmiany lub uchylenia decyzji – rozkazu personalnego nr 96/2010 Komendanta Powiatowego Policji w Sieradzu z 26 kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że skarżący 19 lutego 2010 r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w Sieradzu z wnioskiem o zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców przypadającym od 8 lutego 1985 r. do 30 września 1989 r. do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego oraz do okresu, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej. Do raportu załączył dokumenty świadczące o wykonywaniu w podanym okresie pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym swoich rodziców. Z uwagi na to, że skarżący od 8 lutego 1985 r. do 24 maja 1989 r. uczęszczał do Technikum Mechanicznego w Sieradzu organ pierwszej instancji uznał, że skarżący nie posiadał w tym okresie statusu domownika. Rozkazem personalnym z 26 kwietnia 2010 r. Komendant Powiatowy Policji w Sieradzu zaliczył skarżącemu do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego oraz do okresu, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowe tylko 4 miesiące i 6 dni pracy w gospodarstwie rolnym – okres pracy krótszy niż wnioskował skarżący. 26 kwietnia 2010 r. skarżący zapoznał się z rozkazem personalnym i nie wniósł odwołania. Tym samym decyzja stała się prawomocna i ostateczna. 14 października 2022 r. do organu pierwszej instancji wpłynął raport o uchylenie lub zmianę, na podstawie art. 155 k.p.a., rozkazu personalnego z 26 kwietnia 2010 r. Skarżący zarzucił, że organ pierwszej instancji oparł się na błędnej definicji "domownika". Komendant Powiatowy Policji w Sieradzu rozpatrując ponownie sprawę nie znalazł podstaw do zmiany i uchylenia rozkazu personalnego z 26 kwietnia 2010 r. i 7 listopada 2022 r. wydał decyzję, którą odmówił zmiany i uchylenia powyższego rozkazu. W odwołaniu skarżący stwierdził, że spełnia warunki zgodnie z obowiązującymi w tej kwestii przepisami prawnymi, co udokumentował w załącznikach do raportu z 19 lutego 2010 r. Okres pracy od 8 lutego 1985 r. do 30 września 1989 r. w gospodarstwie rolnym rodziców, powinien być mu zaliczony do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego oraz do okresu, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej. Organ drugiej instancji utrzymując w mocy decyzję z 7 listopada 2022 r. podniósł, że możliwość zaliczenia policjantowi okresu pracy w gospodarstwie rolnym do stażu służby, od którego zależy wysokość uposażenia zasadniczego jest uzależniona od spełnienia przez policjanta ściśle określonych warunków, a nie od uznania organu. Nie jest to decyzja uznaniowa. Decyzja w przedmiocie zaliczenia policjantowi okresu pracy w gospodarstwie rolnym do stażu służby należy do grupy tzw. decyzji związanych, a więc takich których sam fakt wydania oraz treść jest ściśle określona przepisami prawa, a proces ocenny organu administracji jest ograniczony do minimum. Organ sprawdza jedynie, czy są spełnione przesłanki wydania decyzji. Przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 154 i art.155 k.p.a. jest sprawa uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jednakże takiej, na mocy której strona nie nabyła lub nabyła prawo. Tryby nadzwyczajne określone w art. 154 i art. 155 k.p.a. mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne. Kolizja interesu społecznego lub interesu strony z przepisem prawa wyklucza możliwość zastosowania art. 154 i art. 155 k.p.a. Odmienna wykładnia tych przepisów prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów, zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony. Powyższa wykładnia stoi w sprzeczności z zasadą praworządności uregulowaną w art. 6 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję skarżący podniósł, że 14 października 2022 r. do Komendanta Powiatowego Policji w Sieradzu skierował raport zawierający wniosek o uchylenie bądź też zmianę rozkazu personalnego z 26 kwietnia 2010 r. Rozkazem tym bowiem został mu zaliczony jedynie okres 4 miesięcy i 6 dni, a wnioskował o zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika, przypadającego w okresie od 8 lutego 1985 r. do 24 maja 1989 r. Przyjęto wówczas, że w okresie tym nie posiadał statusu domownika (poza okresem od 25 maja do 30 września 1989 r.) tłumacząc to tym, że praca w gospodarstwie rolnym nie stanowiła głównego źródła utrzymania z uwagi na to, że kształcił się szkole ponadpodstawowej. 14 października 2022 r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w Sieradzu o uchylenie i wydanie nowej bądź zmianę wydanej decyzji administracyjnej z uwagi na fakt, że uchyleniu lub zmianie tej decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, a za przeprowadzeniem weryfikacji wydanej już decyzji przemawia słuszny interes strony, jakim bez wątpienia jest wzrost jego uposażenia, a także wcześniejsze nabycie prawa do między innymi nagrody jubileuszowej. Odniósł się do wykładni pojęcia "domownika" oraz wskazał wyroki sądów zapadłych w podobnych sprawach. Zdaniem skarżącego tryb nadzwyczajny określony w art. 155 k.p.a. może być wykorzystywany do ingerowania w każde rozstrzygnięcie, a ściślej mówiąc zarówno decyzje związane, jak i uznaniowe. Przemawia w tym przypadku za tym przesłanka w postaci słusznego interesu strony, a przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji. Poza tym z punktu widzenia procedury administracyjnej, różnice pomiędzy decyzja związaną a uznaniowa nie są znaczne. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zakres kontroli przeprowadzanej przez sąd administracyjny wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W myśl art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przeprowadzona przez sąd kontrola zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga jest uzasadniona. W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji prowadzone było w trybie art. 155 k.p.a. przewidującym nadzwyczajny sposób wzruszenia decyzji ostatecznej. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Organy administracji wywodzą, że decyzja w przedmiocie ustalenia uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat ma charakter związany i z tego względu nie jest dopuszczalna jej zmiana w trybie art. 155 k.p.a. Wobec tego wyjaśnić należy, że wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że art. 155 k.p.a. nie może być podstawą zmiany lub uchylenia decyzji związanych, lecz opiera się on na następujących przesłankach – otóż akcentuje się, że decyzja związana, zwłaszcza nakładająca na adresata określoną sankcję, stanowi w momencie jej wydania konieczną i nieuniknioną reakcję organu administracji na stan naruszający prawo. Wycofanie takiej decyzji z obrotu prawnego przywracałoby więc ponownie stan naruszający prawo, co sprzeciwiałoby się przesłankom zawartym w art. 155 k.p.a. Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowczą tezę, że instytucja odwołalności dotyczy tylko decyzji uznaniowych (a nie może być stosowana do decyzji związanych) uznaje się za zbyt daleko idące uogólnienie. Przede wszystkim podkreśla się, że reguła taka nie wynika z normatywnej treści art. 155 k.p.a. Także w literaturze jest ona poddana krytyce (zob. w tej mierze np.: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2023, wyd. el. Lex, komentarz odpowiednio do art. 154, teza 6 i do art. 155, teza 15; J. Chmielewski, jw.). Wskazuje się, że sam fakt, iż decyzja ma charakter związany, nie może być wystarczającą podstawą do odmowy jej merytorycznej oceny pod kątem przesłanek odwołalności. Argument wyrażający się w stwierdzeniu, że decyzja, która miałaby podlegać uchyleniu, jest decyzją związaną, mógłby zostać uznany za skuteczny tylko wówczas, gdy przez odwołanie się do niego zostałoby wykazane, że uchylenie decyzji będzie naruszać słuszny interes strony, bądź będzie stać w sprzeczności z interesem społecznym. Ustalenie, że decyzja związana nie podlega zmianie lub uchyleniu, ponieważ naruszać to będzie prawo, nie może przybierać charakteru abstrakcyjnego. Poprawność tego ustalenia zależy bowiem od konkretnego przypadku, w ocenie którego rozważenia wymaga to, czy zmiana lub uchylenie decyzji związanej doprowadzi faktycznie do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym (por. np. wyroki NSA z 19 maja 2011 r., II OSK 1265/10; z 30 listopada 2011 r., II OSK 2404/10; z 27 lutego 2013 r., II GSK 2127/11; z 20 października 2017 r., II OSK 1457/17; z 27 lipca 2021 r., II GSK 180/21; z 10 lutego 2022 r., II GSK 2660/21 oraz z 24 lutego 2022 r., II GSK 2673/21). Wskazuje się, że o ile w odniesieniu do wielu decyzji o charakterze związanym ich zmiana lub uchylenie rzeczywiście mogą jawić się jako trudne do obrony w kontekście przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony, bądź ze względu na zagrożenie zaistnienia stanu naruszającego prawo, to jednak nie jest to wystarczająca podstawa do wywiedzenia generalnej reguły o niestosowaniu instytucji odwołalności do wszystkich decyzji związanych. Reguły takiej nie można byłoby bowiem bezrefleksyjnie odnosić do wszystkich spraw, bez względu na ich specyfikę. Instytucja odwołalności decyzji ostateczniej sprowadza się do wzruszenia decyzji ze skutkiem ex nunc z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz – co trzeba podkreślić – z powodów natury celowościowej motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony. Stosowanie art. 155 k.p.a. powinno być więc zawsze skoncentrowane na zindywidualizowanym do okoliczności konkretnej sprawy badaniu przesłanek wprost w nim wyrażonych, a więc na tym, czy zmianie bądź uchyleniu decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i czy taka zmiana lub uchylenie znajduje poparcie w interesie społecznym lub słusznym interesie strony. Podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do stanu naruszenia prawa. Przez przepisy szczególne, które mogą "sprzeciwiać się uchyleniu lub zmianie decyzji" należy rozumieć tylko takie regulacje prawne składające się na "stan prawny" dotyczący danej decyzji (nie wyłączając z nich także jej bezpośredniej podstawy materialnoprawnej), w świetle których z góry i bez najmniejszych wątpliwości wykluczone jest inne rozstrzygnięcie sprawy, aniżeli takie jak już zapadłe. Z kolei klauzule interesu społecznego i słusznego interesu strony stanowią podstawę do dokonania indywidualnej oceny każdej sprawy z uwzględnieniem także aspektów ocennych nie zapisanych bezpośrednio w przepisach prawa (por. wyrok NSA z 9 lutego 2023 r., II OSK 2851/21). W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji z 26 kwietnia 2010 r. o ustaleniu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji organ administracji nie uwzględnił skarżącemu okresu od 8 lutego 1985 r. do 24 maja 1989 r., jako okresu podlegającego wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego, gdyż uznał, że w okresie tym skarżący nie posiadał statusu domownika ze względu na naukę w technikum. W ocenie sądu organy administracji w ogóle nie rozważyły, czy przepisy prawa sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji z 26 kwietnia 2010 r. zgodnie z wnioskiem skarżącego. Nie wykazały, że wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem skarżącego może doprowadzić do stanu naruszenia prawa. Nie rozważyły, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji z 26 kwietnia 2010 r. przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Zwrócić należy uwagę, że w orzecznictwie sądowym na gruncie przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji z 26 kwietnia 2010 r. za błędny uznano pogląd, że domownikiem pracującym w gospodarstwie rolnym – dla potrzeb zastosowania ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) – jest wyłącznie taka osoba, która opłacała składki na ubezpieczenie społeczne w czasie wykonywanej pracy. Uznano, że nie sposób przyjąć jako zasady, iż samo kształcenie w szkole ponadpodstawowej oznacza, że praca w gospodarstwie rolnym nie jest głównym źródłem utrzymania (por. wyrok NSA z 22 października 2010 r., I OSK 650/10). Wskazuje się, że samo łączenie nauki w szkole ponadpodstawowej z pracą w gospodarstwie rolnym nie stanowi przeszkody do zaliczenia okresu pracy wykonywanej w gospodarstwie do pracowniczego stażu, o ile zostanie wykazane, że praca ta rzeczywiście w gospodarstwie rolnym była wykonywana (por. np. wyrok NSA z 8 stycznia 2016 r., I OSK 1824/14). Z akt sprawy nie wynika, aby stan faktyczny w tym zakresie został ustalony. Z tych względów sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z 7 listopada 2022 r. zostały wydane z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 155 k.p.a.) i dlatego orzekł o ich uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. d.j.