III SA/Łd 122/13

Dnia 10 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant specjalista Aneta Brzezińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2013 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Bełchatowie na uchwałę Radę Gminy Szczerców z dnia 26 kwietnia 2012 r. nr XVIII/158/12 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Szczerców oddala skargę. W dniu 26 kwietnia 2012 r. Rada Gminy Szczerców podjęła uchwałę nr XVIII/158/12 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Szczerców. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 t.j. ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.). W przepisie § 1 uchwały określono, że świadczenia oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych przez Gminę Szczerców wykraczające poza realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego w wymiarze powyżej 5 godzin dziennie są odpłatne. W § 2 wskazano rodzaje świadczeń oddziałów przedszkolnych, które przekraczają realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego w wymiarze 5 godzin dziennie (gry i zabawy dydaktyczne wspomagające indywidualny rozwój umysłowy dziecka, gry i zabawy badawcze rozwijające zainteresowania otaczającym światem, zajęcia artystyczne rozwijające uzdolnienia dzieci, gry i zabawy ruchowe wspomagające rozwój ruchowy dzieci, zabawy tematyczne wspomagające rozwój emocjonalny i społeczny dziecka, zabawy o charakterze relaksacyjnym, profilaktycznym i korekcyjnym, czynności opiekuńcze, samoobsługowe, organizacyjne i inne). W przepisie § 3 ust. 1 Rada Gminy Szczerców ustaliła odpłatność za ww. zajęcia w wysokości 1 zł za każdą rozpoczętą godzinę korzystania ze świadczeń. Określiła także, że na podstawie stawki odpłatności, o której mowa w ust. 1 oraz liczby deklarowanych godzin pobytu dziecka w oddziale powyżej bezpłatnego świadczenia w zakresie podstawy programowej, dyrektor przedszkola wylicza i podaje do wiadomości rodziców, zgodnie z terminem ustalonym w umowie, o której mowa w § 6, wysokość miesięcznej opłaty za korzystanie ze świadczeń przedszkola (§ 3 ust. 3). W § 4 określono, że opłata ulega proporcjonalnemu pomniejszeniu w przypadku nieobecności dziecka w oddziale przedszkolnym za każdą godzinę nieobecności dziecka. W ustępie 2 wskazano, że zmniejszenie kwoty odpłatności określonej w ust. 1 z tytułu nieobecności dziecka w danym miesiącu następuje poprzez pomniejszenie opłaty za miesiąc następujący po miesiącu, w którym dziecko było nieobecne. W przypadku braku możliwości zmniejszenia odpłatności, o której mowa w ust. 2 powstała nadpłata podlega zwrotowi (ust. 3). W § 6 uchwały określono, że szczegółowy zakres realizowanych przez oddział przedszkolny świadczeń o których mowa w § 2 określa umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem szkoły podstawowej a rodzicem (opiekunem prawnym) dziecka. § 9 zaś stanowi, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 września 2012 r. i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Uchwala została ogłoszona 29 maja 2012 r. w Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2012 r., poz. 1675. W skardze z dnia 28 grudnia 2012 r. Prokurator Rejonowy w Bełchatowie wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 26 kwietnia 2012 r. nr XVIII/158/12. Prokurator zarzucił naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i ustalenie wysokości opłaty wyłącznie za świadczenia przedszkola wykraczające poza realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego w wymiarze powyżej 5 godzin dziennie, tj. za zajęcia opiekuńczo-wychowawcze wyszczególnione w § 2 pkt 1-7 uchwały podczas, gdy naruszony przepis upoważnia jedynie do określenia opłaty ponad pięciogodzinny okres, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Prokurator zarzucił także brak wyodrębnienia kosztów poszczególnych zajęć ponadprogramowych, a ograniczenie się wyłącznie do ogólnikowego wskazania w § 2 w zw. z § 3, że odpłatność świadczeń przedszkola wykraczających poza realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego obejmujących zajęcia opiekuńczo-wychowawcze oraz dydaktyczne wymienione w § 2 ustala się w wysokości 1 zł za każdą rozpoczętą godzinę korzystania ze świadczeń. W odpowiedzi na skargę Gmina Szczerców wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśniła, że z zestawienia przepisów art. 6 ust. 1 pkt 2 i art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że nie ma podstaw do kwestionowania kompetencji rady gminy do ustalenia w sposób ogólny rodzaju zajęć, które w tym dalszym odpłatnym czasie będą realizowane. Oczywiste jest, że muszą być w zbieżności z podstawą programową, ponieważ ona uwzględnia psychofizyczny rozwój dziecka w tym wieku i trudno byłoby określać te zadania w sposób zasadniczo odbiegający od tej podstawy. Na rozprawie prokurator Prokuratury Okręgowej w Piotrkowie Trybunalskim popierał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust.1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 594), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, jak wynika z treści art. 90 ust. 4 ustawy, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne, odwołać należy się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (patrz np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8 lutego 1996 r. SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13.04. 2012 r. IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło ( M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2 ). W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak:: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 r. , SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90, z 26 lipca 2012 r. IOSK 679/12 i I OSK 997/12 ). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona uchwała w stopniu istotnym naruszała przepisy prawa , co spowodowało oddalenie skargi. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie delegacji zawartej w art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.). Analizując zakres tego upoważnienia należy uwzględniać także inne uregulowania zawarte w ustawie dotyczące obowiązków gmin w zakresie oświaty. Na wstępie zatem wskazać należy na art. 2 pkt 1 ustawy, który stanowi, że system oświaty obejmuje również przedszkola oraz inne formy wychowania przedszkolnego. Z treści art. 5 ust. 5 tej ustawy wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Do zadań organu prowadzącego należy w szczególności zapewnienie warunków działania przedszkola, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, wykonywanie remontów, zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej /../. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach oraz innych formach wychowania przedszkolnego jest zadaniem oświatowym gmin. W myśl art. 5a ust. 3 ustawy, środki niezbędne na realizację m.in. tych zadań, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Zaznaczyć także należy, że zaskarżona uchwała podjęta została już po wejściu w życie zmian wprowadzonych ustawą z dnia 21 kwietnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty ( Dz. U. nr 54, poz. 320). Po tej zmianie przepis art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004 nr 256 , poz. 2572 ze zm.) stanowi, że organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 . Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1/ realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; 2/ zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący nie krótszym niż 5 godzin dziennie; 3/ przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; 4/ zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. W stanie prawnym obowiązującym od 1 września 2010 r. opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne ustalane są zatem za czas przekraczający bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę określony przez organ prowadzący. Z tym, że czas bezpłatnych świadczeń nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. Do 1 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne odwoływał się do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego. Przy czym, stosownie do § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół, dzienny czas pracy przedszkola przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie mógł być krótszy niż 5 godzin dziennie. Na tle ówcześnie regulowanej kwestii bezpłatności świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne wypracowane zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko o konieczności wskazania zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i starannej kalkulacji ekonomicznej. Obowiązek precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola ponad podstawę programową i wysokość tych opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń był niezbędny, bowiem tylko tak istniała możliwość weryfikacji, czy faktycznie opłatą nie są objęte świadczenia, które ustawowo są bezpłatne. Natomiast dokonana ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. nr 148, poz. 991) nowelizacja m. in. art. 6 i wprowadziła zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole świadczy swoje usługi bezpłatnie. W tym czasie powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Jednakże w pozostałym czasie też może ten program realizować, ale podlega on już opłacie. Porównując te dwa rozwiązania prawne należy podkreślić, iż do 1 września 2010 r. bezpłatne były świadczenia związane z realizacją przez przedszkole publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a po tym dniu – bezpłatne są świadczenia udzielane w określonym przez organ czasie, w wymiarze nie mniejszym niż 5 godzin dziennie. Wątpliwości w zakresie wykładni art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 usunęły kolejne wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 1581/12, z dnia 14 maja 2013 r. I OSK 23/13, z dnia 19.06. 2013 r. I OSK 607/13, a następnie wyrok NSA z dnia 23.08.2013 r. I OSK 1005/13 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). M. In w uzasadnieniu wyroku z 14 maja 2013 r. NSA jednoznacznie stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 ustawy nie ma już znaczenia jakie świadczenia, czy to związane z realizacją postawy programowej, czy też z nią niezwiązane, będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Zakres świadczeń przedszkola publicznego jest określony ustawowo i dotyczy wychowania i opieki nad dziećmi. Natomiast szczegółowo zakres pracy opiekuńczej i wychowawczo- dydaktycznej określa statut danego przedszkola (art. 60 ust. 1 ustawy o systemie oświaty). Z tego względu ustalenie w zaskarżonej uchwale "opłaty za świadczenia przekraczające realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego realizowanej w wymiarze 5 godzin dziennie", w ocenie Sądu, nie narusza obowiązujących przepisów ustawy i mieści się w zakresie delegacji ustawowej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wskazane w uchwale rodzaje zajęć, jakie mogą być prowadzone w przedszkolu w czasie przekraczającym 5 bezpłatnych godzin, które ujęte zostały bardzo szeroko, mogą obejmować zajęcia mieszczące się w ramach podstawy programowej, jak i wykraczające poza tę podstawę. Ponadto opłata za te świadczenia, w wysokości 1 zł za każdą rozpoczętą godzinę korzystania ze świadczeń, ustalona została w uchwale za świadczenia przedszkola udzielane w czasie przekraczającym bezpłatny wymiar zajęć. Wbrew zarzutom podniesionym w skardze, prawidłowo oplata odnosi się więc w rezultacie do czasu pobytu dziecka w placówce, wykraczającego poza ustalony nieodpłatny czas pobytu. Natomiast wymienienie (szeroko i ogólnie) rodzajów zajęć jakie mogą być w czasie odpłatnym realizowane z dziećmi nie może być uznane za takie naruszenie przepisów ustawy, które uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały. Nie może także skutkować stwierdzeniem nieważności odwołanie się w § 1 do pojęcia "realizacja podstawy programowej wychowania przedszkolnego w wymiarze powyżej 5 godzin dziennie". Wprawdzie wskazany w art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy art. 6 ust. 1 pkt 2 używa sformułowania, że przedszkole publiczne zapewnia " bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie". Poprzednio zaś ( przed 1 września 2010 r.) przedszkole publiczne miało obowiązek zapewnienia "bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego", to w ocenie Sądu, posługiwanie się nadal, w zmienionym stanie prawnym, pojęciem "realizacja podstawy programowej wychowania przedszkolnego" nie stanowi naruszenia prawa, skoro pojęcie to nadal występuje w ustawie o systemie oświaty i wydanych na jej podstawie przepisach. Przedszkolem publicznym jest przecież, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 przedszkole, które realizuje programy uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego. Podstawa ta została natomiast określona w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego /.../ Dz. U. z 2009 r. nr 4 poz. 17. Oznacza to, że w bezpłatnym, nie krótszym niż 5 godzin, czasie pobytu dziecka w przedszkolu publicznym, musi być realizowana podstawa programowa wychowania przedszkolnego. Sformułowanie z § 1 uchwały można zaakceptować uznając, że podstawa programowa jest realizowana z dziećmi w ramach bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, o którym mówi ustawa w obecnym brzmieniu. Odnosząc się do kolejnego zarzutu podniesionego w skardze, dotyczącego braku wyodrębnienia kosztów poszczególnych świadczeń, w celu wykazania ekwiwalentności oferowanych świadczeń z ustaloną opłatą wskazać należy, że w wypadku, gdy opłaty, tak jak w rozpoznawanej sprawie, stanowią jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzanie stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalanie kosztów oferowanych świadczeń może być uznane za nieuzasadnione. Takie opłaty, które w sposób oczywisty mają charakter opłaty częściowej, nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności. W wyroku z 19 czerwca 2013r. NSA stwierdził, że opłaty za jedną godzinę najbardziej podstawowego świadczenia tj. opieki sprawowanej nad dzieckiem w bezpiecznym, czystym pomieszczeniu pod okiem wykwalifikowanej kadry, z dostępem do zabawek i pomocy dydaktycznych ustalone na poziomie kilku złotych (3,15 zł) mają charakter symboliczny. Z oceną tą należy się w pełni zgodzić i uznać, że także w niniejszej sprawie odpłatność za 1 godzinę pobytu dziecka ponad bezpłatne 5 godzin ustalona w wysokości 1 zł na pewno nie jest nadmierna w stosunku do świadczeń jakie dziecko otrzymuje w zamian, a więc nie narusza zasady ekwiwalentności. Prawidłowo także opłata została uzależniona od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. I OSK 1581/12). Reasumując, w ocenie Sądu § 1 i 2 w zw. z § 3 uchwały nie naruszają art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty . Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.