III SA/Łd 130/13

Dnia 8 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędzia NSA Teresa Rutkowska Protokolant Specjalista Aneta Brzezińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi J. S. na czynność Starosty [...] z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu polegającej na ograniczeniu dostępu do drogi publicznej 1. oddala skargę; 2. nakazuje zwrócić na rzecz skarżącego J. S. z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 100,- (sto) złotych, zaksięgowaną w dniu 3 stycznia 2013 roku pod poz. 21, tytułem nadpłaconego wpisu sądowego do skargi. W dniu 17 listopada 2009 r. Starosta [...] zatwierdził projekt stałej organizacji ruchu na ulicy A w W. W punkcie 3 organizacji wskazano, że ulica A w W. posiada nawierzchnię jezdni gruntową, bez urządzonych ciągów pieszych. Jest to droga o znaczeniu lokalnym (droga dojazdowa do posesji). Wskazano, że natężenie ruchu samochodowego jest małe, ruch pieszych - mały lokalny. Ze specyfikacji znaków ul. A wynika, że znajduje się tam jeden znak ustąp pierwszeństwa oznaczony symbolem A-7 i 2 znaki zakaz wjazdu samochód ciężarowych B-5. Pismem z dnia 7 listopada 2012 r. pełnomocnik J. S., na podstawie art. 88 ust. 1 w związku z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, wezwał Starostę [...] do usunięcia naruszenia prawa, jakie miało miejsce w następstwie zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu na podstawie § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem. Pełnomocnik strony podniósł, że naruszenie prawa polega na ograniczeniu dostępu do drogi publicznej, ulicy A, wszystkich samochodów ciężarowych, bez zastrzeżenia, iż ten zakaz nie dotyczy docelowych wjazdów gospodarczych. W uzasadnieniu wskazał, że po zatwierdzeniu przez Starostę [...] organizacji ruchu strona została de facto pozbawiona dostępu do części działki, na której zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego prowadzona jest działalność gospodarcza w ramach zabudowy podstawowej. Czynność, której dotyczy wniosek dotyka bezpośrednio interesu prawnego J. S., który z zatwierdzeniem organizacji ruchu utracił możliwość korzystania, w przepisanym prawem zakresie, ze swojego prawa własności. Zakaz wjazdu dla pojazdów powyżej 5 ton drastycznie ogranicza prowadzoną przez niego działalność. W odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Starosta [...], w piśmie z dnia 6 grudnia 2012 r., wskazał, że wprowadzona organizacja nie narusza prawa, w związku z czym organ nie widzi potrzeby jej zmiany. Starostwa wyjaśnił, że działka strony nie została pozbawiona wjazdu, gdyż posiada dostęp do drogi publicznej w miejscu prowadzenia działalności, tj. przy ul. B w P. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik J. S. zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ustawy o drogach publicznych, art. 140 k.c., art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowalnego, art. 15 ust. 3 pkt 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uniemożliwienie skarżącemu, właścicielowi nieruchomości położonej przy ul. A w K. dostatecznego dostępu do nieruchomości. Skarżący na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżanego projektu w części dotyczącej ustawienia znaku B-5 na ul. A bez oznaczenia, iż zakaz ten nie dotyczy docelowych wjazdów gospodarczych, względnie o stwierdzenie niezgodności aktu z prawem oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił że w oparciu o pozwolenie na budowę nr [...] z dnia 18 października 2006 r. działka nr 20 obręb [...] została zabudowana w ten sposób, że wymaga obsługi z dwóch stron, od ul. B i od ul. A. Ograniczenie dostępu do tej działki i umożliwienie jej obsługi tylko z ul. B niweczy aktualny sposób jej zagospodarowania, ponieważ część związana z działalnością gospodarczą znajduje się od ul. A i nie ma połączenia z ul. B pozwalającego na przejazd pojazdów. W ocenie skarżącego wprowadzona organizacja ruchu zakłóca nie tylko prowadzenie jego działalności gospodarczej, ale też zakłóca pracę przedsiębiorstwa mieszczącego się przy ul. A. Zdaniem J. S. organ w sposób uznaniowy przyjął absolutny prym interesu jednostki samorządowej zarządzającej drogą i ustanawiając znak B5 ograniczający wjazd pojazdom powyżej 5 ton uchroni nieutwardzoną drogą przed degradacją. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej odrzucenie, wskazując na brak interesu prawnego skarżącego, ewentualnie o jej oddalenie. W ocenie organu skarżący nie wykazał, że poprzez zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu nastąpiło ograniczenie w dostępie do drogi publicznej, a także, że korzystanie z nieruchomości jest nadmiernie utrudnione lub niemożliwie, co powoduje, że nieruchomość nie posiada odpowiedniego dostępu do drogi. W piśmie z dnia 30 kwietnia 2013 r. Starosta [...] wyjaśnił, że zgodnie z uchwałą Rady Gminy K. nr XXII/148/2000 z dnia 7 września 2000 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii gminnych na terenie gminy K. oraz załącznikiem nr 1 do tej uchwały Rada Gminy K.z dnia 7 września 2000 r. ulica A w K. jest drogą gminną. Ponadto Starosta wyjaśnił, że projekt stałej organizacji ruchu dla ulicy A w K. zawiera oprócz pisma przewodniego, strony tytułowej, opisu technicznego, mapy w skali 1:17000 z zaznaczoną ul. A, załącznika graficznego z kilometrażem również specyfikację znaków drogowych. W specyfikacji znaków drogowych omyłkowo została wpisana przez wnioskodawcę ulica C, jednak zarówno na stronie ze specyfikacją znaków (w nagłówku) oraz na wszystkich innych wymienionych stronach widnieje ulica A. Omyłkowo wpisana nazwa ulicy na jednej stronie projektu nie zmienia faktu, że projekt dotyczy ul. A w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest czynność Starosty [...] zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu ulicy A w K. Na wstępie zwrócić należy uwagę, że nie ma jednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym oceny charakteru zatwierdzenia przez starostę organizacji ruchu drogowego. Kwalifikacja charakteru czynności zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu drogowego wynika z przepisów § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d) i ust. 2 oraz § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz. U. nr 177, poz. 1729). Przepisy te wprost stanowią, że zatwierdzenie organizacji ruchu, jako jedno z działań w zakresie zarządzania ruchem, jest "czynnością organizacyjno - techniczną". Taka kwalifikacja tego działania organu zarządzającego ruchem drogowym zawarta w akcie powszechnie obowiązującym sytuuje tę czynność w płaszczyźnie art. 3 p.p.s.a., jako, zdaniem części sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, czynność materialno - techniczną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że powyższa czynność po pierwsze, ma ona charakter nie tylko generalny lecz także konkretny, dotyczący uprawnień i obowiązków każdego uczestnika ruchu drogowego wynikających z ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (porównaj stanowisko zawarte w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 13 października 2003 r. sygn. akt OPS 4/03 - ONSA 2004, nr 1, poz. 8, dotyczące charakteru prawnego znaku drogowego i jego umieszczenia na drodze w kontekście obowiązującego wówczas art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.). Po drugie, starosta nie występuje tu jako organ samorządu terytorialnego - reprezentujący zarząd powiatu jako zarządcę drogi powiatowej (art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych t.j. Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.), lecz jako samodzielny organ administracji publicznej zarządzający ruchem na określonych drogach publicznych na mocy art. 10 ust. 5 z zastrzeżeniem ust. 6 powołanej ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, z zastrzeżeniem ust. 6. Realizując zadania z zakresu zarządzania ruchem jest uprawniony w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. nr 177, poz. 1729), do rozpatrywania projektów organizacji ruchu, opracowywania projektów organizacji ruchu, zatwierdzania organizacji ruchu. Jako organ zarządzający ruchem ma kompetencje do wydawania zarządzeń w sprawie organizacji ruchu. Zdaniem innych składów orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zatwierdzenie organizacji ruchu jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.) - por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1767/11, z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 306/11 oraz z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 154/13. Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że zatwierdzenie przez starostę organizacji ruchu na drodze gminnej jest czynnością materialno - techniczną, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podstawą prawną czynności Starosty [...] w przedmiocie zmiany organizacji ruchu na drodze gminnej, ulicy A w miejscowości K. było powołane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem. Przewidziane w rozporządzeniu działania w zakresie zarządzania ruchem, do których należą między innymi zatwierdzanie organizacji ruchu, podejmowane i realizowane są przez stosowne organy w celu zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom ruchu drogowego i przy uwzględnieniu potrzeb efektywnego wykorzystania dróg publicznych oraz potrzeb społeczności lokalnych (art. 10 ust. 12 ustawy - Prawo o ruchu drogowym). Jak wynika z § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia podstawą zmiany organizacji ruchu na istniejącej drodze jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem. Organizację ruchu zatwierdza, na podstawie projektu organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem właściwy dla danej drogi (§ 6 ust. 1 ww. rozporządzenia). Natomiast stosownie do art. 10 ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, z zastrzeżeniem ust. 6. Niewątpliwie więc to Starosta [...] jako organ zarządzający ruchem ma kompetencje do wydawania zarządzeń w sprawie organizacji ruchu na terenie powiatu [...]. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez skarżącego skargi Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Kontrola sądowa w przedmiotowej sprawie sprowadza się do prawidłowości wydanego zarządzenia w zakresie objętym skargą (zatwierdzenia projektu organizacji ruchu poprzez wprowadzenie zakazu wjazdu pojazdów ciężarowych, którego dotyczy znak B-5) - jego zgodności z obowiązującymi przepisami, tj. ustawą Prawo o ruchu drogowym i wydanym na jej podstawie aktem wykonawczym, w szczególności z trybem jego wydania. Z akt sprawy wynika, że wprowadzenie zakazu przejazdu pojazdów ciężarowych na drodze gminnej – ulicy A w K. znalazło swoje uzasadnienie zarówno w zakresie ochrony prawidłowego utrzymania nawierzchni dróg jak i bezpieczeństwa innych użytkowników tejże drogi publicznej. Przedmiotowa droga nie jest przystosowana do prowadzenia na niej ruchu samochodów ciężarowych i w okresach jesień/zima i zima/wiosna oraz po dużych opadach deszczu występują na niej miejscowe rozmycia nawierzchni powodujące brak przejezdności. Dla dokonania zaskarżonej czynności w zakresie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu na drodze gminnej - ulicy A nie była wymagana opinia Policji § 7 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania, że w sposób niezgodny z przepisami przeprowadzono postępowanie zmierzające do zatwierdzenia przez Starostę [...] zmiany organizacji ruchu na drodze gminnej w przedmiotowym zakresie. Wprowadzenie ograniczenia w dostępie do danej drogi publicznej dla pojazdów o określonych parametrach, jest co do zasady dopuszczalne i nie narusza art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 260). Prawo do korzystania z drogi publicznej przez każdego, zgodnie z jej przeznaczeniem - jak stanowi art. 1 tej ustawy - nie zostaje w żaden sposób ograniczone przez wprowadzenie zakazu, tak jak w niniejszej sprawie zakazu wjazdu samochodów ciężarowych, gdyż zakaz ten dotyczy korzystania z konkretnych pojazdów, a nie użytkowników drogi publicznej. Zatem za niezasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 1 ustawy o drogach publicznych. Wprowadzony zakaz przejazdu pojazdów ciężarowych, aczkolwiek powoduje utrudnienia w stosunku do stanu dotychczasowego, w prowadzeniu przez skarżącego działalności gospodarczej, to jednak kwestionowana w skardze zmiana organizacji ruchu, nie narusza prawa skarżącego do prowadzenia tej działalności na własnej nieruchomości, gdyż nie zakazuje przejazdu wszelkimi pojazdami skarżącego oraz dotyczy każdego użytkownika tej drogi. Wobec powyższego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.). Za nieuzasadniony należy też uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 r. nr 16, poz. 93 ze zm.), art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.). Nieruchomość skarżącego posiada dostęp do dwóch dróg publicznych, tj. ul. B - poprzez istniejący zjazd utwardzony i do ul. A - brak utwardzonego zjazdu. Gmina K. nie wydawała skarżącemu zgody na urządzenie zjazdu z drogi gminnej, tj. ul. A. Sąd uznał, że skarżący miał interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. do wniesienia skargi na zatwierdzenie przez Starostę [...] projektu organizacji ruchu w zakresie wprowadzenia znakami B-5 zakazu wjazdu pojazdów ciężarowych na drodze gminnej – ulicy A w K., gdyż jest użytkownikiem tej drogi. Ponadto skarżący jest właścicielem działka nr 20, obręb [...] położonej na granicy gmin K. i P. i oprócz zjazdu na ul. B, posiada zjazd na ul. A. Jednak Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, skoro czynność zatwierdzenia projektu organizacji ruchu w zaskarżonym zakresie związanym z powyższym interesem prawnym skarżącego została dokonana zgodnie z prawem. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 225 p.p.s.a. Sąd zwrócił nadpłaconą kwotę wpisu sądowego od skargi. ab/