III SA/Łd 168/09

Dnia 9 lipca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Protokolant Referendarz Sądowy Robert Adamczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2009 roku sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy dokonania wymiany prawa jazdy oddala skargę Decyzją nr [...] z dnia 5 listopada 2008r., na podstawie art.104 kpa, art.94 ust.2 ustawy z 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. nr 108 z 2005r. poz. 908 z późn. zm.) w związku z § 2, § 7 ust.1 pkt.1d.) i § 7 ust.1 pkt.4a.) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 21 stycznia 2004r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz.U. nr 24 poz.215 z późn. zm.) Starosta [...] odmówił J. P. wymiany prawa jazdy kategorii B, BE z zagranicznego dokumentu prawa jazdy oraz pozostawił bez zmian uprawnienie do kierowania pojazdami w zakresie kategorii A,C1,C,C1E,CE,T prawa jazdy. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż wyrokiem z dnia 24 listopada 2005r. w spr. VI K 304/05 Sąd Rejonowy dla Ł.- Ś. w Ł. orzekł wobec J. P. zakaz prowadzenia samochodów osobowych i innych pojazdów samochodowych o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 ton na okres 4 lat. Decyzją z dnia [...] Starosta [...] cofnął J. P. uprawnienie do kierowania samochodami osobowymi i innymi pojazdami samochodowymi o dopuszczalnej masie całkowitej nie przekraczającej 3,5 ton w zakresie kategorii A,A1,B,B1 w terminie od 24 listopada 2004r. do 21 czerwca 2007r. W dniu 26 czerwca 2007r. J. P. otrzymał zaświadczenie Starosty [...] w celu poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w trybie art.114 ust.1 pkt.2a.) ustawy z 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym, w związku z ubieganiem się o przywrócenie uprawnienia do kierowania pojazdem cofniętego na okres przekraczający 1 rok lub w związku z utratą kwalifikacji w zakresie kategorii B prawa jazdy. J. P. nie zgłosił się na egzamin państwowy w zakresie kategorii B lecz w dniu 30 października 2008r. złożył wniosek o wymianę ukraińskiego prawa jazdy, uzyskanego w dniu 22 października 2008r., na polskie prawo jazdy. Zgodnie z treścią art.94 ust.2 ustawy z 20 czerwca 1997r. osoba posiadająca krajowe prawo jazdy wydane za granicą, która zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, może otrzymać polskie prawo jazdy po oddaniu zagranicznego ważnego prawa jazdy organowi wydającemu prawo jazdy. W myśl zaś art.114 ust.1 pkt.2a.) tej ustawy osoba ubiegająca się o przywrócenie uprawnienia do kierowania pojazdem cofniętego na okres przekraczający 1 rok lub w związku z utratą kwalifikacji musi poddać się sprawdzeniu kwalifikacji, jeśli chce odzyskać uprawnienie do kierowania pojazdem. J. P. winien zgłosić się do wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego, zdać egzamin państwowy w zakresie kategorii B prawa jazdy i odzyskać cofnięte uprawnienie do kierowania pojazdem. Skarżący jednak tego nie uczynił a więc, w ocenie organu administracji, należy odmówić wymiany prawa jazdy kategorii B,BE z zagranicznego dokumentu prawa jazdy. Mając to na uwadze organ administracji orzekł jak w sentencji decyzji. Od wymienionej decyzji odwołanie złożył J. P. podnosząc, iż przebywając na Ukrainie uzyskał prawo jazdy kategorii A,E,B i C1 zaś Ukraina jest stroną Konwencji o ruchu drogowym sporządzonej we Wiedniu dnia 8 listopada 1968r. W związku z czym jest to ważne prawo jazdy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Organ administracji powinien je wymienić na polski prawo jazdy. Odwołujący nie wnosił, tak jak przyjął to organ administracji, o przywrócenie uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B tylko żądał wymiany prawa jazdy. Organ administracji dokonał błędnej oceny stanu faktycznego oraz nieprawidłowo zastosował przepis art.114 ust.2 ustawy z 20 czerwca 1997r. zamiast przepisu art.94 ust.2 tej ustawy. W ocenie odwołującego spełnił on przesłanki do wymiany ukraińskiego prawa jazdy na polskie prawo jazdy. Decyzją nr [...] z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art.138 § 2 kpa, art.94 ust.2 ustawy z 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. nr 108 z 2005r. poz.908 z późn. zm.) oraz art.1 ust.1 ustawy z 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. nr 79 z 2001r. poz.856 z późn. zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż zasadny jest zarzut odwołującego, iż przedmiotem postępowania nie jest przywrócenie cofniętego uprawnienia do kierowania pojazdami lecz wymiana prawa jazdy wydanego za granicą bez sprawdzenia kwalifikacji. Zgodnie z treścią art.94 ust.2 ustawy z 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym, wymiana zagranicznego prawa jazdy nie jest uzależniona od spełnienia warunku zdania części teoretycznej egzaminu państwowego. Weryfikacja dokumentów złożonych przez stronę upoważnia jedynie do weryfikacji wniosku o wymianę prawa jazdy oraz pozostałych dokumentów załączonych do wniosku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien dokonać analizy przesłanek wymienionych w art.94 ust.2 ustawy z 20 czerwca 1997r., przeprowadzić ewentualne postępowanie wyjaśniające, z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu a następnie wydać decyzję. Decyzja winna mieć oparcie w ustawie z 20 czerwca 1997r. oraz przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Na wymienioną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył J. P. zarzucając naruszenie art.138 § 1 pkt.2 i art.138 § 2 kpa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy a zatem niedopuszczalna jest jego wykładnia rozszerzająca. Organowi odwoławczemu taka możliwość przysługuje wyjątkowo tzn. tylko wtedy gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je tylko w nieznacznej części. Inne wady postępowania ani wady decyzji organu I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Zaskarżona decyzja narusza te zasady. Organ odwoławczy określił precyzyjnie stan faktyczny, omówił przepisy prawa materialnego w oparciu o które organ I instancji wydał decyzję jak również dokonał omówienia przepisów na których winno być oparte rozstrzygnięcie a następnie wydał rozstrzygnięcie zapominając o treści przepisu art.138 § 1 pkt.2 kpa. Organ odwoławczy nie wyjaśnił przyczyn nie zastosowania art.136 kpa ani nie wskazał jakie w ogóle postępowanie dowodowe należy przeprowadzić. W konkluzji skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ administracji w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podnosząc, iż organ I instancji nie dokonał analizy przesłanek wymienionych w art.94 ust.2 ustawy z 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym i nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego. W szczególności organ ten nie ustalił czy przedstawione przez stronę prawo jazdy posiada przymiot ważności a zatem czy dokument ten wydany został przez organ do tego uprawniony według wzoru określonego przepisami prawa państwa go wydającego. Rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. W związku z czym uzasadnione było wydanie decyzji kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga J. P. nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych/Dz.U. nr 153 poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art.1 § 2 wymienionej ustawy kontrola o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz.U. nr 153 poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach 3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Badając legalność zaskarżonej decyzji sąd nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. nr 108 z 2005r. poz.908 z późn. zm,.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 21 stycznia 2004r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz.U. nr 24 poz.215 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art.94 ust.1 pkt.2 wymienionej ustawy, na terytorium Rzeczypospolitej polskiej odpowiednim pojazdem silnikowym może kierować osoba posiadająca ważne zagraniczne prawo jazdy wydane przez państwo będące stroną Konwencji o ruchu drogowym sporządzonej w Wiedniu dnia 8 listopada 1968r. (Dz.U. nr 5 z 1988r. poz.40 i 44) w okresie 6 miesięcy od daty rozpoczęcia stałego lub czasowego pobytu, nie dłużej jednak niż przez okres ważności prawa jazdy. W myśl art.94 ust.2 cytowanej ustawy osoba posiadająca krajowe prawo jazdy wydane za granicą, która zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej może otrzymać polskie krajowe prawo jazdy po oddaniu zagranicznego ważnego prawa jazdy organowi wydającemu prawo jazdy, z zastrzeżeniem ust.4. Zgodnie z treścią § 5 ust.1 pkt.5 rozporządzenia z 21 stycznia 2004r., prawo jazdy lub pozwolenie albo wtórnik tych dokumentów wydaje się po otrzymaniu od osoby ubiegającej się o wymianę prawa jazdy wydanego za granicą przez państwo – stronę konwencji o ruchu drogowym lub odpowiadającego wzorowi prawa jazdy określonemu w tych konwencjach: a. dokumentów, o których mowa w pkt.1a.), e.) i f.) (tzn. wniosku, dowodu uiszczenia opłaty za wydanie prawa jazdy lub pozwolenia oraz wyraźnej fotografii) b. kserokopii posiadanego prawa jazdy wraz z tłumaczeniem na język polski, sporządzonym lub poświadczonym przez tłumacza przysięgłego lub właściwego konsula Rzeczypospolitej Polskiej. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy trafnie uznał, iż zarzuty odwołania zasługują na uwzględnienie. Organ I instancji błędnie przyjął, iż przedmiotem postępowania jest przywrócenie skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami, cofniętego na okres przekraczający 1 rok. Faktycznie J. P. nie wnosił o przywrócenie mu takiego uprawnienia lecz złożył wniosek o wymianę prawa jazdy wydanego za granicą na polskie prawo jazdy. Przesłanki wymiany zagranicznego prawa jazdy zostały określone w art.94 ust.2 ustawy z 20 czerwca 1997r. oraz w § 5 ust.1 pkt.5 rozporządzenia z 21 stycznia 2004r. Obowiązkiem organu I instancji było zatem zbadanie czy przesłanki te, w stosunku do skarżącego, zostały spełnione. Organ I instancji jednak tego nie uczynił lecz błędnie uznał, iż skoro skarżący nie przystąpił do egzaminu państwowego w zakresie kategorii B to uzasadniało to odmowę wymiany prawa jazdy. Stanowisko takie nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Organ odwoławczy słusznie uznał, iż organ I instancji nieprawidłowo przyjął, że przesłanką wymiany zagranicznego prawa jest poddanie się przez skarżącego egzaminowi na prawo jazdy kategorii B. W zaskarżonej decyzji trafnie zatem przyjęto, iż zarzuty odwołania zasługują na uwzględnienie. Organ odwoławczy słusznie również, po uchyleniu zaskarżonej decyzji, przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z treścią art.138 § 1 kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1. utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji albo 3. umarza postępowanie odwoławcze W myśl art.138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie zaś z treścią art.136 kpa, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Analiza wymienionych przepisów wskazuje, iż organ odwoławczy, po uchyleniu zaskarżonej decyzji, może albo orzec co do istoty sprawy albo przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie jest powszechnie przyjęty pogląd, iż zasadą jest, że, po uchyleniu zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy winien merytorycznie rozpoznać sprawę zaś przekazanie sprawy organowi I instancji winno nastąpić wyjątkowo gdy spełnione są przesłanki określone w art.138 § 2 kpa. Przesłankami tymi jest konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przepis art.138 § 2 kpa ma charakter wyjątkowy i niedopuszczalna jest jego wykładnia rozszerzająca. Organ odwoławczy nie może zatem wydać decyzji kasacyjnej w innych sytuacjach niż określona w art.138 § 2 kpa. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 września 2007r. w spr. I OSK 1850/06(Lex nr 399401), z 19 września 2006r. w spr. I OSK 884/06(Lex nr 321129), z 26 lipca 2001r. w spr. II SA/Gd 814/99(Lex nr 76088), z 6 czerwca 2001r. w spr. I SA/Gd 414/00(Lex nr 53863) i z 2 kwietnia 2001r. w spr.IV SA 208/99(Lex nr 54745). Pogląd taki został również wyrażony w Kodeksie postępowania administracyjnego – Komentarz M.Jaśkowska, A.Wróbel (Wyd. Zakamycze Warszawa 2005r. str.810, 815-816) oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego – Komentarz B.Adamiak, J. Borkowski (Wyd. C.H.Beck Warszawa 2003r. str.591-593). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy trafnie wydał edycje kasacyjną. Przyczyną wydania takiej decyzji była konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Organ I instancji bowiem w ogóle nie badał przesłanek wymiany zagranicznego prawa jazdy. W początkowej części uzasadnienia Starosta [...] zacytował wprawdzie treść przepisu art.94 ust.2 ustawy z 20 czerwca 1997r. i § 5 ust.1 rozporządzenia z 21 stycznia 2004r., lecz dalej w ogóle nie zajmował się tymi przepisami. Swoje rozstrzygnięcie oparł na tym, że skarżący nie przystąpił do egzaminu państwowego na prawo jazdy kategorii B i dlatego odmówił uwzględnienia wniosku. Obowiązkiem organu I instancji było sprawdzenie czy skarżący złożył wszystkie dokumenty wymienione w § 5 ust.1 pkt.5 rozporządzenia z 21 stycznia 2004r. a następnie dokonanie ich weryfikacji. W szczególności organ winien ustalić czy ukraińskie prawo jazdy jest ważne a więc czy zostało wydane przez organ do tego uprawniony i czy wydano je według wzoru określonego w przepisach prawa ukraińskiego. Wymagało to przeprowadzenia odpowiedniego postępowania wyjaśniającego czego Starosta [...] nie uczynił. Organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Skoro Starosta [...] nie przeprowadził żadnego postępowania w tej kwestii to uzasadnione było przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Faktem jest, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w części dotyczącej przyczyn przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, jest bardzo lakoniczne. Zawiera ono bardzo krótkie rozważania w tym zakresie. Dopiero w odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy odniósł się szerzej do tej kwestii. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada zatem wymogom określonym w art.107 § 3 kpa. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania lecz, w przekonaniu sądu, nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art.145 § 1 pkt.1c.) ustawy z 30 sierpnia 2002r., uchylenie zaskarżonej decyzji jest uzasadnione tylko wówczas gdy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Sąd nie podzielił poglądu podniesionego w skardze, iż organ odwoławczy w oparciu o przepis art.136 kpa winien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe a następnie wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. Przepis art.136 kpa przewiduje możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego lecz dotyczy to sytuacji gdy organ I instancji nie zgromadził pełnego materiału dowodowego lub niewłaściwie ocenił zebrany materiał dowodowy. W niniejszej sprawie przepis ten nie ma jednak zastosowania gdyż organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego ani nie dokonał żadnej oceny dowodów. Skoro organ I instancji, w zakresie przesłanek określonych w art.94 ust.2 ustawy z 20 czerwca 1997r. i § 5 ust.1 pkt.5 rozporządzenia z 21 stycznia 2004r., nic nie zrobił to nieuzasadnione jest stosowanie przez organ odwoławczy przepisu art.136 kpa. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji zastosował niewłaściwy przepis prawa materialnego. Organ odwoławczy orzekając co do istoty sprawy musiałby rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego niż uczynił to Starosta [...], co, w przekonaniu sądu, jest niedopuszczalne. Pogląd, iż organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art.138 § 1 pkt.2 kpa) nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego niż wcześniej organ I instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie uległby zmianie przedmiot postępowania administracyjnego i decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art.15 kpa w związku z art.78 Konstytucji) wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 marca 2006r. w spr. II OSK 664/05 (Lex nr 198350). Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 19 września 2007r. w spr. IV SA/Wa 1140/07 (Lex nr 372513). Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w wymienionych wyrokach. Reasumując sąd uznał, iż skarga nie jest zasadna. Organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w zakresie przesłanek wymiany prawa jazdy, określonych w art.94 ust.2 ustawy z 20 czerwca 1997r. i § 5 ust.1 pkt.5 rozporządzenia z 21 stycznia 2004r. W związku z czym organ odwoławczy, w oparciu o przepis art.138 § 2 kpa trafnie uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Rozpoznając sprawę sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., sąd oddalił skargę J. P. a.ł.