III SA/Łd 188/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z.S. na uchwałę Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie powołania jednoosobowego Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. D.Cz. W dniu [...] r. Z.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., skargę na uchwałę Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie powołania jednoosobowego Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 400j ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1396 ze zm.), dalej p.o.ś. polegające na powołaniu Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. z wyłączeniem trybu przewidzianego w § 17 ust. 5 Statutu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. nadanego uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa Ł. z dnia 20 czerwca 2017 r.; 2. art. 3 ust. 6 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 898) poprzez przyjęcie, że z dniem powołania Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. przez Radę Nadzorczą wygasają mandaty dotychczasowych członków Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. W oparciu o postawione powyżej zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. wniósł o odrzucenie skargi lub jej oddalenie. Wnosząc o odrzucenie skargi Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. wyjaśnił, że zaskarżonej uchwały nie można zakwalifikować jako aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 400 ust. 2 i 3 p.o.ś., wojewódzkie fundusze ochrony i gospodarki wodnej są samorządowymi osobami prawnymi w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy o finansach publicznych. Jako osoby prawne wojewódzkie fundusze działają przez swoje organy, które nie wykonują czynności z zakresu administracji publicznej. Z kolei art. 400j ust. 2 i 2a określa sposób powoływania i odwoływania zarządów funduszy. Ponadto Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. wyjaśnił, że Rada Nadzorcza uchwałą nr [...] z dnia [...] r. wystąpiła do Zarządu Województwa Ł. o powołanie W.M. na stanowisko Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł., a uchwałą nr [...] o powołanie P.P. na stanowisko Zastępcy Prezesa Zarządu. Na posiedzeniu Rady Nadzorczej obecny był m.in. skarżący. W związku z niepodjęciem przez Zarząd Województwa Łódzkiego uchwały w sprawie powołania proponowanego Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. uchwałą nr [...] Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. z dnia 22 września 2017 r., z dniem 25 września 2017 r., na podstawie art. 400j ust. 2a p.o.ś. powołany został nowy Zarząd Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. Zgodnie z treścią powyższej uchwały z dniem powołania nowego Zarządu wygasły mandaty dotychczasowych członków Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. Powyższe czynności związane były ze zmianami wprowadzonymi z dniem 25 maja 2017 r. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska, na podstawie której zmniejszono m.in. liczbę członków Zarządu funduszy z 2 - 5 na 1- 2. W związku natomiast z powołaniem W.M. na stanowisko Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. wygasły mandaty dotychczasowych członków zarządu. Wygaśnięcie natomiast mandatu stanowi utratę prawa do pełnienia funkcji do której dana osoba została powołana. Zgodnie bowiem z treścią art. 2 ust. 6 cyt. powyżej ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. – o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska, wygaśnięcie mandatu, jest równoznaczne z odwołaniem dotychczasowych członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w art. 70 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1666 ze zm.). Wobec powyższego, odwołanie dotychczasowych członków zarządu nastąpiło na podstawie przepisów prawa, bez konieczności podejmowania przez właściwy organ uchwały w sprawie odwołania, a zaskarżona uchwała dotyczy stosunku pracy łączącego skarżącego z Wojewódzkim Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. na podstawie powołania, a zatem sfery stosunków cywilnych a nie administracyjnoprawnych. Zaskarżona uchwała nie ma charakteru publicznoprawnego. Z żadnego przepisu prawa materialnego administracyjnego nie wynika ani obowiązek ani uprawnienie do żądania przez skarżącego podjęcia przez Radę Nadzorczą uchwały w przedmiocie powołania lub odwołania członków Zarządu Funduszu. Z powyższych względów skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., powinna zostać odrzucona. Niezależnie od wskazanych powyżej okoliczności Wojewódzkim Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. wskazał również, że przed Sądem Okręgowym w Łodzi w sprawie o sygn. akt [...] toczy się postępowanie w przedmiocie apelacji skarżącego od wyroku Sądu Rejonowego dla Łodzi - Śródmieścia w Łodzi z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt: [...] oddalającego powództwo skarżącego m.in. o sprostowanie świadectwa pracy oraz odszkodowanie za niezgodne z prawem rozwiązanie stosunku pracy w związku z jego zakończeniem na skutek podjęcia uchwały przez Radę Nadzorczą Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. z dnia [...] r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. z [...] r. nr [...] w przedmiocie powołania jednoosobowego Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 400j ust. 2a p.o.ś w zw. § 14 ust. 3 i ust. 5 oraz § 17 ust. 4 Statutu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. W punkcie wyjścia rozważań wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 400j ust. 2 p.o.ś., zarządy wojewódzkich funduszy stanowią prezesi zarządów wojewódzkich funduszy albo prezesi zarządów wojewódzkich funduszy i zastępcy prezesów zarządów wojewódzkich funduszy, powoływani i odwoływani przez zarządy województw, na wniosek rad nadzorczych wojewódzkich funduszy. Jeżeli zarząd województwa w terminie 7 dni od dnia doręczenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, nie powoła członków zarządu wojewódzkiego funduszu zgodnie z tym wnioskiem, powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu dokonuje rada nadzorcza wojewódzkiego funduszu (art. 400j ust. 2a p.o.ś.). Stosownie natomiast do treści art. 400j ust. 3 p.o.ś., powołanie, o którym mowa w ust. 2 i 2a, stanowi nawiązanie stosunku pracy na podstawie powołania w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy. Rada nadzorcza uprawniona do podjęcia uchwały jest organem wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, w myśl art. 400e p.o.ś. Wojewódzkie fundusze są zaś instytucjami ochrony środowiska (art. 386 pkt 3 p.o.ś.), których celem jest finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie określonym w art. 400a ust. 1 pkt 2, 2a, 5-9a, 11-22 i 24-42 (art. 400b ust. 2 p.o.ś.). Z kolei zgodnie z art. 400 ust. 2 p.o.ś., wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej są samorządowymi osobami prawnymi w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy, o której mowa w ust. 1, tj. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.). Stosownie zaś do treści art. 400 ust. 3 p.o.ś., wojewódzkie fundusze nie są wojewódzkimi samorządowymi jednostkami organizacyjnymi, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2018 r. poz. 913, ze zm.). Podkreślenia jednakże wymaga, że działalność wojewódzkich funduszy podlega nadzorowi wojewody przewidzianemu w art. 400r ust. 10 w zw. z ust. 2-9 p.o.ś. W ramach tego nadzoru wojewoda może stwierdzić nieważność uchwały rady nadzorczej wojewódzkiego funduszu (art. 400r ust. 10 w zw. z art. 400 ust. 4 i 6 p.o.ś.). Zaskarżona uchwała podlegałaby kontroli sądu administarcyjnego w przypadku skorzystania przez organ nadzoru z trybu przewidzianego w art. 400r ust. 8 ustawy. Ponadto przepisy Rozdziału 4 Działu II Tytułu VII ustawy nie przewidują możliwości zaskarżenia uchwały rady nadzorczej poza uprawnieniem wojewody w ramach nadzoru. Takiego uprawnienia dla innych niż organ nadzoru podmiotów nie można wywodzić z art. 400j ust. 3. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że powołanie, o którym mowa w ust. 2 i 2a art. 400j ustawy, stanowi nawiązanie stosunku pracy na podstawie powołania w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy, natomiast ewentualny publicznoprawny aspekt uchwały nie oznacza, że podlega ona zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nie istnieje bowiem przepis na podstawie którego wniesienie takiej skargi byłoby dopuszczalne (por. postanowienie NSA z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2237/19, dostępne cbois.nsa. gov.pl). W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała na charakter aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlega kognicji sądu administracyjnego. Warunkiem koniecznym dla przyjęcia, że analizowana uchwała należy do wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 aktów lub czynności, jest to aby dotyczyła ona uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Uprawnienie będące przedmiotem uchwały to pełnienie funkcji członka zarządu wojewódzkiego funduszu. Od razu zatem stwierdzić należy, że nie chodzi o "uprawnienie" określonego podmiotu, w tym przypadku rady nadzorczej, do powołania osoby na członka zarządu lub odwołania członka zarządu. Jest to kompetencja organu wojewódzkiego funduszu do dokonania czynności prawnej, przyznana temu organowi w omawianym przepisie ustawy. Uprawnienie do pełnienia funkcji członka zarządu nie wynika z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uchwała o powołaniu nie potwierdza wynikającego z przepisów prawa uprawnienia osoby do powołania na członka zarządu. Podobnie, uchwała o odwołaniu nie oznacza pozbawienia uprawnienia wynikającego z przepisu prawa, polegającego na pełnieniu funkcji członka zarządu. Ponadto, uchwała nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Akt lub czynność nie stanowią takiej konkretyzacji praw i obowiązków stosunku administracyjnoprawnego jak decyzja administracyjna. W tym znaczeniu wydania aktu lub podjęcia czynności nie poprzedza postępowanie administracyjne, o którym mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Musi jednak istnieć materialna podstawa administracyjna do wydania aktu lub podjęcia czynności. Podstawa ta pozwala na przyjęcie, że istnieje stosunek administracyjnoprawny, w którym konkretyzacja praw i obowiązków następuje z mocy prawa, ale wymaga potwierdzenia przez organ w formie aktu lub czynności. Do załatwiania spraw administracyjnych, w formie decyzji, ale także w drodze aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 k.p.a., powołane są organy administracji publicznej. Uchwała o powołaniu lub odwołaniu członka zarządu wojewódzkiego funduszu nie spełnia przesłanek aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Rada nadzorcza wojewódzkiego funduszu nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Ocenę te potwierdzają przepisy Rozdziału 4 Działu II Tytułu VII ustawy - Prawo ochrony środowiska. Jest bezsporne, że akty administracyjne mogą być wydawane przez organy administracji w rozumieniu funkcjonalnym, co zresztą wynika z art. 5 § 2 pkt 3 in fine w związku z art. 1 pkt 2 K.p.a. Określony podmiot może być uznany za organ administracyjny w znaczeniu funkcjonalnym, gdy będzie właściwy do załatwienia sprawy administracyjnej, którą stanowi, przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego, możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi (patrz: Tadeusz Woś "Pojęcie "sprawy" w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego", Acta Uniwersitatis Wratislaviensis, Nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 334; Tadeusz Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2016, s. 58). O organie administracyjnym w znaczeniu funkcjonalnym można zatem powiedzieć, gdy organ niebędący organem administracyjnym w znaczeniu ustrojowym będzie kompetentny do podjęcia decyzji stosowania materialnego prawa administracyjnego i ustanowienia nią normy indywidualnej (patrz: J. Borkowski, B. Adamiak, [w:] J. Borkowski, B. Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 17). Uchwała nie stanowi "rozstrzygnięcia" sprawy administracyjnej w znaczeniu wyżej podanym. Jest czynnością procesową z zakresu prawa pracy, polegającą na obsadzie stanowiska w organie (zarządzie) instytucji ochrony środowiska funkcjonującej w ramach organizacyjnych samorządowej osoby prawnej. Jest to rozstrzygnięcie dyskrecjonalne innego organu tej osoby prawnej, mieszczące się w zakresie ustawowej kompetencji tego organu (rady nadzorczej). Spełnienie przez kandydata wymogów określonych w przepisach prawa nie oznacza uprawnienia do powołania przez radę nadzorczą (por. postanowienie NSA z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1024/19). Podsumowując należy wskazać, że powołanie lub odwołanie członka zarządu wojewódzkiego funduszu nie stanowi sprawy administracyjnej załatwianej w drodze aktu indywidualnego stosowania prawa, a rada nadzorcza nie jest organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, zaś podejmując uchwałę nie jest organem administracji publicznej w sensie funkcjonalnym. Z powyższych względów zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. z dnia [...] r. nr [...] o powołaniu jednoosobowego Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł. nie spełnia przesłanek aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., i nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Z przedstawionych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a, skargę odrzucił. D.Cz.